Traídos pelo Desejo: Um Ensaio sobre a Teoria e a Prática da Política Externa Brasileira Contemporânea

Abstract

The article seeks to identify the main theoretical traditions of the contemporary Brazilian foreign policy and their relation with the so called "will of autonomy". The author concludes that it is already possible to identify a new diplomatic paradigm to guide Brazil's international insertion, the pragmatic institutionalism, a combination between Grotian realism and Hobhesian realism. [PUBLICATION ABSTRACT]

"Everything must change so that everything can stay the same"

Giuseppe Tornasi di Lampedusa

O Realismo morrea. Viva o Realismo!

Urna visâo muito em voga nos días de hoje entre políticos, diplomatas e analistas de relacÖes intemacionais supöe que a cooperaçao entre os Estados implica, necessariamente, algo bom e para o hem1. Isto se deve, em grande parte, ao fato de se entender por cooperaçao o movimento pelo qual os atores ajustam seus comportamentos às preferencias de outros mediante um processo de coordenaçâo política a firn de reduzir conseqùências negativas para ambos (Milner, 1992:467), levando, portanto , a que o observador suponha que a cooperaçâo sej a sempre benéfica para as partes envolvidas. Embora tal suposiçâo possa estar correta, isto nao equivale a dizer que o firn pelo qual se coopera seja necessariamente um bem para a coletividade, ainda que possa ser percebido deste modo pelos que trabalham para a sua concretizaçâo. Da mesma forma, isto nao significa que a cooperaçâo seja sempre espontanea2. Além dis so, nunca é demais Iembrar que um dos principáis elementos geradores de cooperaçâo - o aprofundamento da interdependencia económica das naçôes - "näo é sociologicamente neutro. Tanto ganhadores como perdedores emergiräo deste processo. Pode-se esperar, portanto, que o crescimento da interdependencia venha a alterar coalizöes políticas e a agravar algumas cisöes, ainda que amenize outras" (Skidmore, 1997:27).

Outra constante no atual debate sobre a cooperaçâo refere-se à dificuldade em se distinguir até que ponto se trata, de fato, da constataçâo de urna tendencia gérai no comportamento dos Estados ou de urna suposiçao sobre quai deve ser a melhor forma de inserçâo dos Estados no piano internacional, em favor da qual analistas e praticantes da política internacional precisam dar sua contribuiçâo. Enfìm, dado o alto grau de aceitaçao dos comportamientos cooperativos e, sem dúvida nenhuma, do novo status que as chamadas teorías constitutivas alcançaram neste firn de milenio, algumas vezes fica difícil ao observador distinguir entre o que é eo que deve ser.

Se as tendencias acima descritas sao bastante visíveis ao se examinar as reiaçoes internacionais na Europa, assim como a produçâo intelectual deste continente e dos Estados Unidos, este também parece ser o caso ao se investigar as reiaçoes internacionais de alguns países periféricos, assim como sua produçâo intelectual autoctone. Nesse quadro, o Brasil, cuja presença no ámbito internacional possui urna historia de relativo destaque e cuja produçâo no campo da disciplina das Reiaçoes Internacionais, embora ainda incipiente, tem aumentado em quantidade e melhorado em qualidade (Hirst, 1992; Herz, 2000), näo fica atrás. Também aqui, analistas e diplomatas vêm desenvolvendo pesquisas que buscam apuntar evidencias e, simultaneamente, contribuir para a formaçao de urna "sociedade internacional", ou seja, procuram demonstrar e, simultaneamente, constituir situaçoes que corroboram a suposiçao de que ao interagirem os Estados se relacionam com base em normas e na crença de que possuem responsabilidades em face dos demais e da sociedade que conformami (Bull, 1995).

No entanto, essa tendencia, que se origina da presença de um forte componente grotiano no quadro cognitivo de alguns dos nossos dipiomatas e de varios colegas académicos, näo deve ofuscar outros elementos constitutivos desse mesmo quadro, que o componente grotiano nao anula mas sim complementa. Em vista disso, pareceu-me apropriado examinar alguns aspectos dessa discussäo à luz da trajetória da diplomacia brasileña e, de urna perspectiva crítica, buscar entender melhor como essa tendencia se manifesta na pràtica.

Assim sendo, o objetivo deste artigo nao é apenas analisar a política externa brasileira à luz da teoría de Relaçôes Internacionais, mas igualmente entender a perspectiva assumida por alguns de seus principáis formuladores e analistas a partir de determinadas matrizes teóricas, além de distinguir entre aquelas que explicam e aquelas que legitimam a açâo. Para tanto, este artigo está dividido em très seçôes, além desta Introduçâo e da Conclusäo. Na primeira faço urna breve digressao sobre os conhecidos paradigmas diplomáticos da política externa brasileira ao longo da República e sua relaçâo com matrizes teóricas de Relaçôes Internacionais. A seguir, procuro apontar os fundamentos teóricos que orientaran! e ainda orientant o chamado "desejo de autonomia", conforme denominou Fonseca Júnior (1998). Seguindo esta linha de abordagem, desenvolvo na terceira seçâo a hipótese de que, assim como se atribuí peso considerável à teoria de Relaçôes Internacionais para se explicar, por exemplo, o conteúdo substantivo da política externa argentina, é possível fazer o mesmo com relaçao à política externa brasileira. Nesse sentido, em urna versäo combinada entre o realismo de natureza liobbesiana e o de natureza grotiana, proponho, até que se chegue a urna denominaçâo mais apropriada, que se qualifique o novo paradigma da política extema brasileira de institucionalismo pragmático.

Os Velhos Paradigmas e suas Crises

Há muito que a política externa brasileira do século XX - ou, pelo menos, de grande parte deste século - vem sendo analisada a partir do que se identificou como seus dois paradigmas diplomáticos, ou seja, da identificaçao de teorías de açâo diplomática formadas por um conjunto de idéias que constituí a visäo da natureza do sistema internacional por parte dos formuladores de politica de cada época. Assim, a partir da gestäo do barào do Rio Branco (1902-1912) até o inicio do governo do presidente Collor de Mello ( 1 990), a politica externa teria oscilado entre o americanismo e o globalismo, quando entäo teñamos inaugurado um novo tempo na política e economia naciohais responsável pela crise final de ambos.

Enquanto o americanismo foi definido como o paradigma que concebía os Estados Unidos como eixo da política externa, donde urna maior aproximaçâo a Washington elevaría os recursos de poder do país, aumentando assim sua capacidade de negociaçào, o globalismo, concebido como urna alternativa ao anterior, contrapunha a esta tese aquela que elegia a diversificaçâo das relaçoes exteriores do Brasil como condiçâo para o aumento do seu poder de barganha no mundo, inclusive junto aos Estados Unidos (Lima, 1994:35-36).

Historicamente, a política externa brasileira pode ser dividida em quatro grandes momentos, correspondendo as fases de hegemonía de cada um desses paradigmas: do inicio do século até o final da década de 50 - mesmo levando-se em conta as vicissitudes do período de equidistancia pragmática (Moura, 1980) - , e novamente entre 1964 e 1974, quando o americanismo foi o paradigma hegemônico; os anos da Política Externa Independente (1961-1964) quando surge o globalismo que, interrompido por cerca de dez anos por urna nova onda americanista, ressurge no governo Geisel (1974), so cedendo lugar para as novas articulaçôes dos anos 90 quando chega a seu limite.

Mas a rigidez com que ambos os paradigmas foram acima apresentados, nao implica deixar de lado as nuanças que constituent a dinámica da política e que suscitaram a qualificaçao de um deles por estudiosos da diplomacia brasileira. Foi assim que o americanismo foi adjetivado de pragmático ou ideológico e a cada urna dessas vertentes se atribuiu defensores, ideólogos e promotores (Silva, 1995). Enquanto o americanismo ideológico seria construido a partir do privüegiamento de fatores de ordern normativo-filosófica e de urna suposta convergencia ideológica entre brasileños e norteamericanos que justificavam a aliança com os Estados Unidos (idem:\02; Ricupero, 1995:330), o americanismo pragmático seria aquele a defender o aproveitamento das oportunidades da aliança, cuja efetivaçao teria natureza predominantemente instrumental (Ricupero, 1995:330-331; Silva, 1995:97-103). É relativamente fácil identificar no segundo as influencias de urna concepçào realista de natureza liobbesiana, tendo em vista seu principal representante, o baräo do Rio Branco, perceber as relaçôes internacionais como marcadas pelo principio da anarquía, donde a ênfase nos recursos de poder de cada Estado. Já o americanismo ideológico seria marcado, como sugerido por Silva, "por um realismo um tanto 'ingenuo' ou mesmo por fortes traços de idealismo" (1995: 102).

A essência plural e diversificada do paradigma globalista, por sua vez, parece ter sido grandemente responsável por impedir sua qualificaçao em tipos distintos. Afinal, como adjetivar um paradigma que, na pràtica, prega a diversificaçâo e o aproveitamento pragmático das oportunidades, senäo de pragmático tout court. O que sempre se afirmou, portanto, foi ele ter se originado de urna combinaçâo entre a crítica nacionalista da matriz americanista da política externa gerada no interior do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB); a visäo cepalina das relaçôes centro-periferia que estimulou a construçào de urna identidade econòmica dos países latino-americanos e, dessa forma, qualificou-os como atores passiveis de atuarem colctivamente no cenano internacional; e, por ultimo, o pensamento realista das Relaçôes Internacionais, particularmente a concepçâo do sistema internacional como anárquico onde prevalecería o principio de auto-ajuda na conduta dos Estados (Lima, 1994:35), levando a que a diplomacia brasileira buscasse as melhores oportunidades de inserçao no sistema internacional. A despeito da correçào dessa definiçao e da atribuiçao de sua herança intelectual, sugiro que isto nao deve inibir os analistas de buscarem um melhor entendimento sobre as nuanças desse paradigma que, na minha visäo, podem ser traduzidas em diferentes tipos de globalismo, ainda que resguardada sua base realista comum, a saber: um de natureza hobbesiana e outro de natureza grotiana. No primeiro caso, um globalismo que se sustenta na interpretaçao do sistema internacional como anárquico, tal como o estado de natureza de todos contra todos em que inexiste urna autoridade supranacional, um Leviatä. Dai a justificativa do principio de auto-ajuda. No segundo, um globalismo de base grotiana tributàrio da contribuiçao do pensador holandés do século XVII, Hugo Grotius ( 1 925), que, embora reconheça a anarquía do sistema, supöe também que ele é normativamente regulado e que os Estados agem näo apenas em busca de ganhos relativos, mas também absolutos. Enfim, um globalismo que se sustentaría na suposiçâo de que, em seu mutuo relacionamento, todos os Estados "estäo sujeitos as regras e instituiçoes da sociedade que compöem. Ao contrario da concepçâo hobbesiana, na visäo grotiana, os Estados näo se submetem apenas às regras de prudencia e conveniencia, mas também aos imperativos da moralidade e da lei" (Bull, 1995:25).

Dessa forma, àquela divisäo da politica extema por fases, acrescentaríamos, entäo, a seguinte subdi visäo: americanismo pragmático: 1902/1945, 1951/1961 e 1967/1974; americanismo ideologico: 1946/1951 e 1964/1967; globalismo grotiano: 1961/1964; e, finalmente, globalismo hobbesiano: 1974/1990.

Mas, como se sabe, embora esses paradigmas tenham se alternado ao longo da historia, ambos chegaram ao limite de suas possibilidades.

Assira, como explica Lima, ao chegarmos ao governo CoUor, testemunha-se urna dissociaçâo entre os valores e as razöes pragmáticas do Executivo que justificavam a retomada do americanismo e os valores e os intéresses das forças políticas e sociais mais relevantes que nao mais endossavam essa alternativa (Lima, 1994:42). Já o esgotamento do globalismo se explicaría pela fragmentaçâo da coalizäo diplomática em razäo das transformacöes na ordern mundial com o firn da Guerra Fría que minou o poder dos países do Sul e o discurso terceiro-mundista calcado na denuncia da irracionalidade das grandes potencias (idem'Al42; Fonseca Júnior, 1998:347).

No entanto, ainda que se considere os breves períodos em que o americanismo ideológico foi hegemônico, essa rápida passagem pelos paradigmas da política externa brasileira sugere a constancia de urna concepçâo realista ao longo da historia (Silva, 1995: 1 15). A explicaçâo para tal deve ser buscada na con si stência e na constânci a da bu sea pela autonomia por parte da diplomacia brasileira, seu principal traço de continuidade e objetivo em nome do guai, é preciso sublinhar, inúmeros principios, inclusive o tradicional respeito ao Direi to Internacional, foram reinterpretados à luz dos interesses do momento3.

E preciso ainda sublinhar que um segundo eixo de estruturaçâo da política externa, somado aos paradigmas anteriores, contribuiu para que diplomatas e analistas percebessem urna forte linha de continuidade na diplomacia, em que pese a existencia de momentos de ruptura. Trata-se da busca pelo desenvolvimento econòmico, mais particularmente, da hegemonía do modelo de industrializaçâo por substituiçâo de importâmes (ISI), cujo esgotamento, por sua vez, também contribuiu para a crise do globalismo. De fato, desde que o objetivo do desenvolvimento esteve presente e que, pelo menos entre 1930 e 1990, foi com base nesse modelo que ele se pautou, o que teria mudado ao longo da historia teriam sido as visöes sobre o melhor meio de alcança-lo, donde a presença de paradigmas diplomáticos diversos e, mesmo, antagónicos näo teria conseguido ofuscar essa continuidade baseada no modelo de ISI, além de estar, sem dúvída, associado ao "desejo de autonomia". Como já demonstrado por Przeworski, todas as tentativas de modernizaçâo implementadas "concebiam o desenvolvimento como um projeto ligado à independencia nacional, econòmica e política" (1993:223). Resta saber, portanto, se também esgotado esse modelo que, por muitos anos, em conjunto com as concepçôes realistas hobbesianas ou grotianas dos paradigmas diplomáticos, ajudou a dar continuidade à política externa brasileira e inaugurado urn novo tempo na historia política e económica brasileira, em que medida ainda é possível supor a existencia de continuidades na política externa e em que bases.

Esta tem sido urna questäo recorrente entre analistas e formuladores da política externa brasileira. Minha hipótese é que, mais urna vez, a diplomacia foi buscar na tradiçâo a sua lógica de atuaçao. Diferentemente do passado, entretanto, um novo continuismo se estabelece, agora nao mais pela fidelidade aos paradigmas históricos, ambos superados, nem mais em funçâo da luta pela sobrevivencia do modelo de ISI, este igualmente superado, mas ainda em funçâo dos principios realistas da política externa brasileira que iräo, no interior do projeto neoliberal, tentar preservar a lógica da autonomia. A estrategia para alcançar este objetivo, porém, parece se inspirar na conhecida máxima de Lampedusa de que "everything must change so that everything can stay the same ".

Autonomia Desejada, Realismo Necessario

O tema da autonomia é bastante recorrente na literatura sobre política externa do Brasil, já tendo recebido dos analistas diferentes qualificaçôes: autonomia na dependencia (Moura, 1980), autonomia pela distancia, autonomia pela participaçâo (Fonseca Júnior, 1998:359367). Para entendê-lo melhor, independentemente das diferentes qualificaçoes que possa adquirir, é preciso primeiramente esclarecer como o estou definindo. Para tanto, valho-me de trabalho recente de Russell e Tokatlian que, usando o temió autonomia no seu sentido político, o deñnem como "urna condiçâo do Estado-naçào que lhe possibilità articular e alcançar objetivos políticos de forma independente. De acordo com este significado, autonomia é urna propriedade que o Estado-naçao pode ter ou näo, ao longo de um continuo em cujos extremos se apresentam duas situaçoes ideáis: total dependencia ou completa autonomia" (2000:2). E, considerando que o conceito se aplica tanto a situaçoes domésticas quanto internacionais, neste segundo caso - ainda conforme Russell e Tokatlian - ele "é normalmente empregado para caracterizar a habilidade do Estado, entendida como capacidade e disposiçao para tomar decisôes baseadas em necessidades e objetivos próprios sem interferencias nem constrangimentos externos e para controlar processos ou acontecimentos que se produzem além de suas fronteiras. Em ambos os casos, a autonomia é sempre urna questào de grau que depende, fundamentalmente, das capacidades, duras e brandas, dos Estados e das circunstancias externas que se Ihes apresentam" (ibidem).

Pois bem, embora muitas vezes seja difícil admitir que o americanismo possa conjugar alinhamento e desejo de autonomia, toda vez que ele veio acompanhado de urna conotaçao pragmática, o que se viu de fato foi urna busca por garantir certo s espaços de autonomia, mesmo que com larga margem de dependencia em relaçâo aos Estados Unidos (Moura, 1980; Hirst, 1996). No que se refere ao globalismo, é sabido que urna de suas marcas ao assumir urna dimensao hobbesiana foi a adoçâo de urna distancia qualiflcada no debate e na negociaçao dos principáis temas do período da Guerra Fría, justamente como forma de garantir autonomia. Mantinha-se o país aliado aos valores fundamentáis do Ocidente, mas evitava-se um engajamento automático. Como já mencionado, a base dessa estrategia residía na combinaçâo do pensamento nacionalista com o pensamento cepalino e a concepcäo realista das RelaçOes Internacionais. Da mesma forma, ao assumir urna vertente grotiana enfatizava-se a estrategia multilateral. Ao chegarmos à década de 90, porém, um conjunto de variáveis4 operou no sentido da redefiniçào dos quadros concerníais da diplomacia brasileira que resultou em urna tentativa de transformacäo da política externa brasileira (Arbilla, 1997).

Em que pese o fato de esta redefiniçâo ter se produzido em funçâo da chamada crise de paradigmas, quando um retorno ao americanismo nao encontrou mais consenso e as novas condiçoes intemacionais nao mais permitiam a volta ao globalismo, manteve-se relativamente intacto o "desejo de autonomia". Sua satisfaçào, entretanto, deveria agora estar associada ao projeto de ajuste da economia à proposta neoliberal, que se traduziria nos objetivos do país de negociar sua adesäo aos regimes intemacionais em vigor com vistas a aumentar sua capacidade de acesso a recursos fínanceiros e tecnológicos em direçao a um maior desenvolvimento. Nesse sentido, a estrategia para satisfazer o desejo de autonomia percebida como condiçâo de acesso ao desenvol vimento nao poderia mais ser pela distancia, mas, conforme seus proponentes, pela participaçâo, fazendo com que fosse resgatada do passado a concepçao de Araújo Castro sobre a existencia de normas no sistema internacional (Silva, 1995:111).

A fundamentar esse projeto näo faltam escritos e declaraçôes oficiáis5. Nao menos importantes, entretanto, sao alguns trabalhos de natureza académica que, simultaneamente, explicam e abastecem os eixos de definiçâo da política extema (Lafer e Fonseca Júnior, 1994; Fonseca Júnior, 1998). Mas de que matrizes teóricas eles se alimentami? Eis urna questäo polèmica.

Seus proponentes buscam no racionalismo seus fundamentos e acreditam, a exemplo de Martin Wight6, que este representa, tal como o realismo, urna matriz teórica independente. Sem negar algumas particularidades do racionalismo, gostariade sugerir, no entanto, que suas bases deveriam ser buscadas no proprio realismo, este concebido como urna living tradition.

Note que o que poderia ser apenas urna divergencia relativamente à historia do desenvolvimento dos paradigmas teóricos das Relaçoes Internacionais, revela de fato urna divergencia de caráter mais substantivo. Por oposiçâo à tese de que a atual politica externa brasileira se inspira em idéias racionalistas, contribuindo assim para sedimentar a crença de que eia sofreu urna mudança qualitativa de 180 graus, minha hipótese sugere, ao contràrio, existir urna forte continuidade na mesma, mesmo reconhecendo que tenham mudado - ou apenas se diversificado - as estrategias. Além disso, estou igualmente sugerindo que, embora o componente realista tenha sofrido um forte abalo com o firn da Guerra Fri a, eie näo foi extinto como concepcäo das relacöes internacionais nem, por isso mesmo, como proposta de insercäo dos Estados no sistema internacional. Mas, afinal, de que realismo estou falando é do que trato a seguir, procurando articular esta herança ao conteúdo da política externa brasileira atual.

Quando atribuo à atual política externa brasileira urna forte conotaçâo realista, nao estou negando a presença de atributos típicos do que se batizou de racionalismo. No entanto, parto da premissa de que o racionalismo pode ser visto como um tipo de realismo. Isto nao implica desconhecer sua proposiçao original de que quando os Estados interagem eles formam urna sociedade regida por normas aceitas por seus membros em beneficio pròprio e da sociedade como um todo, muito embora näo descarte a possibilidade de que essa proposiçao pertença mais ao terreno da prescriçâo. No entanto, deixando para discutir esta hipótese em outra parte deste artigo, ainda assim considero que o racionalismo pode ser visto como um tipo de realismo, já que a suposiçao de que os Estados nao agem apenas para obter ganhos relativos, mas também ganhos absolutos, e de que seriam limitados por instituiçoes, näo abala alguns dos alicerces centrais do realismo, como o principio da anarquía. A propósito, Buzan advoga posiçào semelhante ao afirmar que "os paradigmas näo säo mutuamente excludentes em sua totalidade, embora seus respectivos núcleos centrais sejam distintos. Alguns realistas e alguns liberáis incluem a tradiçao gratina como parte de seus paradigmas" (1996:56).

Assim, mesmo admitindo, conforme propôe o racionalismo, que os Estados estäo ligados nao apenas por regras de prudencia e conveniencia, mas também pelos imperativos da lei e da moral (Bull, 1995:25), a recuperaçâo de afinidades com o realismo sugere que se pense em dois ramos do realismo em vez de duas tradiçoes distintas: um de natureza hobbesiana e outro de natureza grotiana. Nesse sentido, sem pretender sugerir urna nova classificaçào do realismo7, o que além de superar minhas capacidades só viria inflacionar ainda mais a produçao na área8, concordo com quem levanta a possibilidade de se adotar urna visäo temática, onde mantidas algumas premissas comuns, há espaço para interpretaçoes diferentes sobre a política internacional. Assim, haveria urna especie de realismo liberal, em contraposiçào a outros tipos de realismo - estrutural e histórico - , que abrigaría tanto urna visäo hobbesiana, quanto urna visäo grotiana das relacöes intemacionais. Ñas palavras de Dunne "a anarquía internacional pode ser abrandada por Estados com capacidade de dissuadir outros Estados da agressäo e de construir regras elementares para sua coexistencia" (1997a: 1 13).

Como veremos, esta proposiçâo nos ajudará a entender as preferencias dos formuladores da política extema brasileira, assim como seu proprio conteúdo, ao evidenciar a utilizaçao de diferentes estrategias que, combinadas ou näo, buscam, em última análise, garantir a autonomia por meio do aumento dos recursos de poder. Afinal, se como afirma Buzan, mesmo o grotianismo admite que qualquer sistema de Estados reúne tres qualidades distintas - "Hobbesiana (realista): política de poder; Grotiana (escola inglesa): sociedade internacional; e Kantiana (liberal): sociedade mundial" - e que estas "existem simultaneamente, lado a lado, sendo a questào, a força relativa entre el as em cada período e local" (1996:58), entäo, cabe ao analista da política externa brasileira entender como teoria e pratica se ajustam no sentido de buscar urna nova inserçao internacional para o país.

Em vista disso, creio que a melhor abordagem para explicar a atual política externa brasileira, senäo por dar conta da sua complexidade, ao menos por ajudar a explicar grande parte das suas estrategias, é o institucionalismo neoliberal, visto como urna combinaçâo, um meio caminho entre o realismo hobbesìano e o realismo grotiano.

Pois bem, foi a crença na insuficiencia do realismo para prever o firn da Guerra Fria e explicar a existencia, multiplicaçâo e fortalecimento de arranjos institucionais no contexto internacional o fundamento para o ressurgimento do liberalismo ñas Relaçoes Internacional s e, com ele, a formaçào do institucionalismo neoliberal como urna de suas variantes (Dunne, 1997b: 153-154). Sem descartar algumas premissas do realismo, como o principio da anarquía e a racionalidade dos atores, mas tendo por base a crença nos ganhos relativos advindos da cooperaçao e, portanto, ? a pròpria poss ibilidade da cooperaçao sem a necessidade de um Leviatâ, o institucionalismo neoliberal busca explicar e, por vezes, instituir arranjos institucionais de cooperaçao entre os Estados que visam justamente reduzir os efeitos dessa anarquía (Brown, 1997:49-5 1).

E verdade, porém, que, como nota Buzan, o debate do neoliberalismo institucionalista sobre a cooperaçao em urna anarquía vem sendo extensivamente conduzido dentro de concepçôes realistas sobre os Estados e a estrutura do sistema internacional, chegando mesmo adizer, enfrentando o risco do exagero, que descontadas certas premissas liberáis, "desde os anos 70, o liberalismo saiu de sua posi cao de ataque ao realismo, para se tornar urna extensäo do arcabouço realista em outros setores" (Buzan, 1996:56). Ainda assim, ou justamente por isso, sugiro que a maior ou menor aproximaçào do institucionalismo neoliberal a certos principios da tradiçào realista hobbesiana ou grotiana se faria pelo grau de institucionalizaçâo da pràtica diplomática.

Assim, se colocássemos o poder das instituiçôes em urna escala, ele aumentaría ao se afastar do polo realista hobbesiano e se aproximar do polo realista grotiano, tendo como meio caminho os preceitos do institucionalismo neoliberal (Figura 1).

Visto dessa forma o atual institucionalismo neoliberal da política extema brasileira - o feliz encontró da teoria com a pràtica - , tanto pode ganhar urna concepçào mais filosófica e se revestir de um objetivo quase moral, quanto pode se cobrir de urna conotaçâo mais voltada para as realidades do poder. Enfim, é preciso ficar claro que para além da concepçào grotiana que na busca por justiça percebe o sistema de Estados regido por regras e principios, se somam as premi ssas do realismo hobbesiano que irá acrescentar os intéresses e as atitudes em seu beneficio como constitutivos daordem. Assim, nao nego que o Brasil adira a normas internacional s de regulaçâo guiado por principios de justiça. Da mesma forma, porém, sugiro que o país se pauta por interesses no sentido de urna maior participaçao na ordern e que a direçâo das propostas de atuaçâo internacional, se mais voltadas para a ordern ou para a justiça, pode ser identificada pelo grau de insti tucionalizaçào que o país se propôe a defender9, questäo que examinarei a seguir.

Institucionalismo Pragmático: Um Movo Paradigma

A estrategia multilateral nao é nova na agenda diplomática brasileira. Desde os áureos tempos do globalismo já se podia identificar algumas intençoes multi laterals, a partir das premissas cepalinas, que estabeleceram as bases concei tuais para a criaçao de urna identidade latino-americana que favorecía a cooperaçâo em prol dos bens coletivos. No entanto, diversas dessas intençoes multilaterais foram, aos poucos, superadas pela hegemonía do realismo de base hobbesiana.

Mas ao resgatar a tradiçâo multilateralista na diplomacia brasi leira, é fundamental que näo a superestimemos em quantidade, qualidade e antiguidade. Ou seja, nao foram tantas as manifestaçôes nesse sentido; nao tiveram resultados tao expressivos; nem as primeiras iniciativas datam de tanto tempo atrás. O que me parece central, entretanto, é que, reconhecidas as experiencias anteriores e, também, que toda atividade multilateral pressupöe cooperaçâo - embora a recíproca nao seja verdadeira (Caporaso, 1993:55) - , ao identificar na historia diplomática brasileira arranjos multi laterais estou supondo que por multilateral eu possa me referir, sem dúvida, a urna organizaçao, mas também pura e simplesmente a urna atividade (idem:54). Nesse sentido, tanto podemos lançar mäo da proposiçâo que, levando em conta a contribuiçào de Keohane sobre instituiçôes ("conjunto de regras continuas e conectadas, formais e informais, que prescrevecomportamentos, restringe atividades e modela expectativas") (Keohane apud Ruggie, 1993:10), define multilatéralisme como "um formato institucional que coordena as relaçoes entre très ou mais Estados com base em principios gérais de conduta" (Ruggie, 1993: 1 1), quanto nos conteníannos com umadefiniçâo mínima de que "multilatéralisme se refere as relaçoes coordenadas entre très ou mais Estados de acordo com certes principios" (idem:8).

Enfim, mesmo concordando com Ruggie que o multilatéralisme pode ser visto como urna qualificaçâo das instituiçôes, sugiro que há também diferentes graus de institucionalizaçào das atividades multilatcrais c que, no limite, um arranjo multilateral pode näo chegar a se tornar urna instituiçâo ou ser de baixa institucionalidade. Afinal, por institucionalizaçào estou supondo "a medida que o comportamento de fato se conforma com os principios e as normas" (Krasner, 1999:44) e que "quanto maior a conformidade entre o comportamento e as regras institucionais, mais alto o nivel de institucionalizaçào" (idem:56)ï0.

Ocorre que quanto maior a latitude multilateral do arranjo e mais alto seu nivel de institucionalizaçào maior a legitimidade das posîçôes defendidas pelo mesmo. No entanto, näo resta dúvida de que este ultimo atributo tende também a, proporcíonalmente, diminuir a autonomia de açào dos seus membros, incluindo a possibilidade de defecçao. Desnecessário dizer que esta é justamente urna das principáis razôes a desestimuiar o aprofundamento da institucionalizaçâo.

Nesse sentido, o que se nota é que a diplomacia brasileira vem procurando combinar estrategias distintas para lidar com essa equaçâo. Chamo a atençâo de que nao pretendo aqui fazer propriamente urna critica idealista da diplomacia brasileira ao sugerir como condenável o fato de o país buscar os fóruns multilaterais mais institucionalizados para obter vantagens para si - em regra, quase todos, senäo todos, os Estados fazem isso. A questao central está, a meu ver, na lógica de double standard, em que o grau de comprometimento que o Estado se propöe a assumir varia conforme seus recursos de poder; e, principalmente, no fato de que, embora na pràtica se adote essa estrategia, no discurso a política externa brasileira contemporánea vem sendo apresentada como tributaria de urna concepçao que se move apenas pelos principios da cooperaçâo e näo pelos interesses.

Um dos diferenciáis que se procura imprimir entre os tempos da "autonomia pela distancia", quando o Brasil, muitas vezes, se favorecía da condiçâo de carona nos regimes internacionais (Lima, 1990), e da "autonomía pela participaçâo", além da obvia ênfase no maior comprometimento com as normas internacionais, é a inclusäo de urna conotaçâo mais principista e mesmo moral na segunda que nos é contemporánea. E aqui, esta reflexäo se desdobra em duas partes, näo necessariamente antagónicas, a saber: a necessidade de reconhecer o peso das idéias na constituiçào das políticas e a existencia de urna segunda lógica de satisfaçâo do "desejo de autonomia" que, ao privilegiar a estrategia da liderança, revela a natureza distinta do realismo da política externa brasileira.

Como mencionado anteriormente, näo descarto a hipótese de a tese grotiana sobre a formaçâo de urna sociedade regida por normas a partir da interaçao dos Estados pertencer, de fato, ao terreno da prescriçâo antes que ao da explicaçao. Seja como for, acredito que a açao política é, em grande parte, derivada de premissas teóricas, donde estas passam a ser constitutivas da realidade11.

É nesse sentido que, a meu ver, é relativamente simples transpor essas reflexöes para o substrato da "autonomia pela participaçao" da política externa brasileira que, em nome da diminuiçâo dos custos de transaçào, reduçao de incertezas e busca de maximizaçâo de ganhos (absolutos), pretende reforçar a cooperaçao. Vemos assim que, sem chegar a negar algumas premissas básicas do realismo, como a visao do sistema internacional como anárquico, o principio da auto-ajuda e a centralidade - embora nao a exclusividade - do Estado ñas relaçôes internacionais, a atual política externa do Brasil reveste-se de urna visao que justifica e estimula a adesäo aos regimes internacionais e as instituiçoes que os incorporanti como soluçao para os problemas de açao coletiva. E nao sao poucos os exemplos que ilustram essa tendencia: adesäo aos regimes de protecäo de direitos humanos e meio ambiente, nao-prolif eraçâo nuclear, comercio, direito das mulheres etc.

Da mesma forma, a matriz hobbesiana do realismo também é constitutiva da realidade, já que reúne tanto umanatureza explanatória quanto prescritiva12. Assim, até o momento em que a concepçao realista hobbesiana das relaçôes internacionais foi hegemônica no quadro cognitivo dos nossos formuladores de política externa, ao explicar o mundo a partir desse ponto de vista, agia-se, por conseqüencia, com base no principio da auto-ajuda. Da mesma forma, quando a concepçao de mundo foi acrescida de urna conotaçao grotiana, a açao política passou a contribuir para a regulaçao. Desse modo, corno ensinam os teóricos construtivistas, "a pròpria condiçao anárquica é urna 'escolha dos Estados', ou seja, em funçâo da força que os mova, a ordern ou a desordem podem emergir, pois ambas estäo inscritas no repertorio de possibilidades do sistema internacional " (Fonseca Júnior, 1999:39).

O que quero enfatizar aqui, portante é que nao se trata de um jogo de soma zero, onde a visäo hobbesiana do sistema internacional presente na política extema brasileira ao longo do período em que vigorou a estrategia de busca de autonomia pela distancia, teria sido substituida na sua totalidade por urna vi sao grotiana, passando esta a ser, portan to, o único eixo de estruturaçâo e fundamento teórico da açâo diplomática, ainda que eu possa reconhecer a contribuiçâo efetiva que a crença neste fato possa oferecer para o fortalecimento de tendencias.

Nao há dúvida de que mudaram as condiçoes objetivas do sistema internacional, levando a que, por um lado, algumas ameaças aos países tenham diminuido e outras modificado sua natureza e, por outro, que haja mais vantagens na cooperaçao, tendo em vista a crescente interdependencia como decorrenda da globalizaçao. Assim, o firn da Guerra Fria contribuai de modo substancial para, ao transformar a realidade, fazer com que o paradigma realista de base hobbesiana perdesse sua condiçao hegemônica, embora sem invalidá-lo completamente.

Destarle, ao mesmo tempo que as idéias de base hobbesiana foram perdendo força, ascendeu o discurso da interdependencia economica e da cooperaçao13. Minha hipótese, entretanto, é que a ascensäo dessas novas idéias no quadro cognitivo da politica externa brasileira nao implicou a superaçâo completa das que antes predominavam, e näo porquanto ainda estejamos em urna fase de transiçâo, mas porque na diplomacia brasileira, curiosamente, essas visòes se completane Nesse sentido, por um lado, concordo plenamente com a idéia de que o comportamento diplomático do Estado brasileiro pode assumir urna ou outra conotaçao em situaçoes ou relativamente a questöes diferentes (Goffredo Jr., 2000:99). A propòsito, Fonseca Júnior parece confirm aresta hipótese ao afirmar que "no mundo de hoje as issues tendem a se fragmentar, o que induz a diferentes padröes de coalizöes, motivados por circunstancias específicas e tangíveis. Modelos diferenciados de construçào de legitimidade" (1998:365). Por outro, quero sublinhar que isto nao implica supor a preponderancia dos aspectos grotianos, nem que ambas as visôcs cstcjam impedidas de se manifestar em um mesmo momento e sobre urna mesma questäo.

Nesse sentido, embora pertinente a perplexidade de Fonseca Júnior, com relaçâo ao fato de que o Jiobbesianismo e o grotianismo, por si so, seriam insuficientes para "resolver" o problema da desigualdade na sociedade globalizada idem: 80-8 1), a política externa brasileira parece justamente tentar resolver parte de seus problemas conjugando-os. Em outras palavras, sugiro que näo representam apenas estrategias distintas aplicadas a momentos e/ou questöes particulares, mas que também se somam, constituindo urna especie de terceira estrategia, i.e, que urna esteja a serviço da outra. Como? Aquí quero retornar à questäo da ordern e da justiça, afirmando que a adesao a normas internacionais de direitos humanos e/ou a adesâo à regulaçao do comercio mundial (Frisoni, 2000), p. ex., facilitam a busca por urna maior participaçâo na ordern.

Embora a visäo grotiana traga com eia a açao em prol da cooperaçao pela justiça, o desejo de autonomia, como que em urna traiçao, se utiliza desta concepçào para a satisfaçâo da sua busca por poder. É dessa forma que podemos entender a relaçâo do Brasil com os demais países da América do Sul, como tendo por base urna visäo hobbesiana antes que grotiana, como um meio de garantir sua posiçâo de liderança dentro da regiäo e de aumentar seu poder de barganha extra-regional. Nesse sentido, esta que seria a estrategia da busca de autonomia pela liderança, é relacional, ou seja, garante a liderança no entorno sul-americano e, simultaneamente, contribuì para obter mais autonomia no plano global.

Visto de outra forma, desde que neste ùltimo a assimetria de poder é desfavorável ao pais, a preocupacäo com ganhos relativos poderia inviabilizar qualquer possibilidade de obter vitórias, afinal, comparativamente, o Brasil teña mais probabilidades de perdas que os países centrais. A firn de exponenciar suas possibilidades de ganho, portante, a participaçâo nos fóruns globais e, mais, a participaçâo associada a outros Estados de seu entorno regional, por exemplo, aumentaría a probabilidade de obtencäo de ganhos absolutos. Essa cooperaçao regional, por outro lado, é facilitada pela convergencia de interesses entre as partes vis-à-vis o plano global, qual seja, proteger-se dos efeitos maléficos da globalizaçâb. Assim, a diplomacia brasileira parece se pautar pela lógica da busca de ganhos absolutos no ámbito global - e para isto a cooperaçao intra-regional e internacional é enfatizada.

Por outro lado, no entorno regional a lógica é a da busca de ganhos relativos, donde a resistencia à criaçâo de determinados mecanismos, como o Tribunal Judicial para o Mercosul, por exemplo (Goffredo Jr., 2000:132), ou mesmo a resistencia ao aprofund amento da institucionalizaçao do Mercosul, do Grupo do Rio (Borges, 1999) ou do G- 12, procuraría preservar o diferencial de poder do país. Dessa forma, a política externa brasileira, usando o chapéu do institucionalismo neoliberal, move-se em direçao ao polo hobbesiano pela opçào em favor do baixo grau de institucionalidade.

Um outro objetivo que transparece da lógica de atuacäo brasileira no plano regional, também com vistas a garantir sua autonomia de açao, é evitar que se firme mais urna característica das instituiçôes, além do grau de institucionalidade, quai seja, sua durabilidade. Tal como definida por Krasner, a durabilidade de urna instituiçâo mede-se pela proporçâo com que "os principios e as normas perduram em face da mudança das circunstancias" (1999:44). Desse modo, ao Brasil interessa que, na eventualidade de querer alterar seu posicionamento, nao se veja cerceado pela durabilidade da instituiçâo. Um bom exemplo disto encontramos na posiçâo impar assumidapelo Brasil por ocasiäo das denuncias de fraudes na eleiçâo peruana de junho de 2000 que reelegeu o presidente Fujimori. A firn de manter sua liberdade de açao e autonomia para pressionar individualmente o governo peruano14, embora também alegando o principio de nao-ingerencia, o Brasil derrubou na OEA a proposta dos EUA de impor sançôes ao Peru15, em que pese o fato de as denuncias terem sido lideradas por missäo de observadores da propria OEA com apoio brasileiro.

Enfim, corno bem disse Krasner a respeito do impacto relativo das normas sobre o comportamento dos atores: "sua identidade e a identidade que eles apresentam aos outros podem ser influenciadas pelos principios e normas observados, mas seu comportamento de fato pode ser movido por urna lógica de conseqiiências dissociada do principio" (idem:51). Assim sendo, a diplomacia brasileira afírma-se internacional e regionalmente com base no discurso da cooperaçào, fundamento do liberalismo, mas se utiliza de mecanismos de escape que se traduzem em baixa institucionalidade e relativa durabilidade de alguns arranjos institucionais, desviando-se e, no limite, adiando a questào da justiça no plano regional onde o equilibrio na balança de poder tem preponderancia.

Enfim, ao mesmo tempo que, no plano regional, há maior presença da vertente hobbesiana pela via da baixa institucionalidade e pouca durabilidade das instituiçôes, nota-se que há resistencia em se assumir o papel de Hegemon no que ele implica custos, embora se lute pela garantía dos beneficios. As iniciativas de cooperaçào säo bem-vindas mesmo se - e às vezes nao há como ser diferente - capitaneadas por um líder. Ao fazê-lo, entretanto, este deve, à moda de um hegemon em urna visäo benevolente da hegemonía (Snidai, 1985), arcar com os custos da estabilidade, ou seja, estar disposto a absorver os custos da cooperaçào em favor desse bem publico, i.e., disposto a gerir os problemas de açâo coletiva. Ao evitar fazê-lo, ou seja, ao manter seus interesses de curto prazo em primeiro plano, como parece vem sendo a estrategia da diplomacia brasileira no plano regional, dificulta, quando näo inviabiliza, a cooperaçào institucionalizada entre os pares (Kindleberger, 198 1 ; 1986). Isto näo implica dizer que o Brasil vem adotando neste plano urna postura de carona - Estados que se beneficiam da cooperaçào sem contribuir com seus custos - , mas também nao se pode atribuir a ele o perfil classico do hegemon que, tendo a capacidade de estabelecer as regras e de implementá-las, age conforme esta capacidade, posto que ele evita, em beneficio proprio, os custos do aprofundamento da institucionalidade das regras, nesse sentido mais preocupado com os ganhos relativos. Afinal, quanto mais aperladas as amarras das regras mais os Estados fortes deveräo ser restritos na sua autonomia de açao, tendo em vista o fato de que os demais Estados teräo mais autonomia graças a estas mesmas regras. Enfim, embora o Brasil já tome parte e seja mesmo um dos promotores de arranjos regionais - como o Mercosul e o Grupo do Rio - , mesmo nestes se evita um maior aprofundamento institucional, garantindo assim sua maior liberdade de açao.

É, portanto, na manutençao do "desejo de autonomia" que se percebe a recorrência do componente realista na política externa e o que me levou a batizar o novo paradigma da política extema de institucionalismo pragmático.

Conclusáo

Caminhando para a conclusáo, é preciso sublinhar que, por comparaçao, assim como o realismo periférico da política externa do presidente Menem ( 1 989- 1 999) 1 6, o institucionalismo pragmático da política externa brasileira contemporánea também combina urna dimensäo explanatória e outra presentiva. No entanto, enquanto o realismo periférico propöe promover o desenvolvimento económico da Argentina em sua condiçâo periférica via alinhamento com os Estados Unidos, o institucionalismo pragmático supöe que - e trabalha no sentido de - quanto maior a presença brasileira no sistema internacional através das instituiçôes, maior o acesso ao desenvolvimento e à autonomia de açao. Ocorre que, tendo a busca de autonomia maior peso na diplomacia brasileira que a busca de justiça, se admite que aquela possa ser buscada tanto mediante arranjos de cooperaçâo com alto grau de institucionalizaçâo, quanto por outros, cujo grau de institucionalizaçâo é mantido propositalmente baixo a firn de garantir aposiçao de liderança do país.

Dessa forma, o Brasil recupera as naturezas grotiana e hobbesiana do realismo da politica externa brasileira. Por um lado, reforça a opçâo pelo institucionalismo já que por se autodefinir como um país intermediario com recursos limitados de poder, supôe que a adesäo às normas de regulaçâo internacional Ihe garante a preservaçao de espaços de autonomia; por outro, igualmente devido à mesma autopercepçâo e ao fato de resgatar a condiçao do país de pertencer a um subsistema de poder, supöe que neste sua atuacäo deve ser calcada em principios de poder, garantindo-lhe maior autonomia, mas igualmente um reforço multilateral para buscar mais voz no sistema global. E nesse sentido que as preocupaçôes de nossos diplomatas em influenciar os rumos do atual concerto internacional passam pela consolidaçào de nossa posiçâo na América do Sul (Fonseca Júnior, 1999:52). Assim, pode-se dizer que o institucionalismo pragmático claramente se insere no rol do realismo liberal, como classifícado por Dunne (1997a: 113), ou seja, como tributario tanto da tradiçâo hobbesiana quanto da grotiana.

É preciso que se note, entretanto, que, apesar das semelhanças com o globalismo grotiano, näo se trata de sua reediçâo, pois já näo mais existem as condiçôes que outrora geraram e mantiveram este paradigma, como afirmado anteriormente. Hoje, a interdependencia é que é geradora dos arranjos de cooperaçâo. Ocorre que, como disse Buzan, "a interdependencia tornou-se näo um substituto da política de poder, mas urna nova estrutura desta" (1996:56).

Concluindo, em que pesem as vantagens ou, por outra, os avanços substantivos decorrentes de urna açâo política calcada em principios mais "universalmente" ou, pelo menos, "ocidentalmente" compartilhados que apontam em grande medida para urna melhoria real nas condiçôes de vida das populaçôes, näo se pode negar - ao menos ao analista cabe sublinhar - a existencia de principios de poder embutidos na lógica da política externa brasileira da atualidade.

Identificar essa duplicidade na diplomacia brasileira näo implica, necessariamente, criticá-la. Mas perceber sua existencia como urna estrategia ajuda a entende- la e analisá-la melhor, em vez de se esperar urna suposta, mesmo que desejável, caminhada em direçâo a urna sociedade internacional. Assim, completando a afirmaçâo de Krasner de que "no sistema internacional, nenhum arranjo institucional [...] pode ser tido como dado. Urna lógica de conseqùências sempre pode prevalecer sobre urna lógica de adequaçâo" (1999:72), eu diría que também a relaçâo custo/benefício muitas vezes se sobrepöe ao reino dos principios.

(Recebido para publicaçâo em outubro de 2000)

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Resumo

Traídos pelo Desejo: Um Ensaio sobre a Teoría e a Pràtica da Política Externa Brasi leira Contemporánea

O artigo procura identificar as principáis matrizes teóricas da política externa brasileira contemporánea e sua relaçâo como chamado "desejo de autonomia", concluindo que já é possível falar de um novo paradigma diplomático a orientar a inserçao internacional do país, o institucionalismo pragmático, urna combinaçâo entre o realismo de natureza hobbesiana e o de natureza grotiaria.

Pala vras-cha ve: Realismo Grotiano - Realismo Hobbesiano - Autonomía - Política Externa Brasileira - Globalismo - Americanismo - Institucionalismo Pragmático

Abstract

Betrayed by the Will - An Essay on the Theory and the Practice of the Contemporary Brazilian Foreign Policy

The article seeks to identify the main theoretical traditions of the contemporary Brazilian foreign policy and their relation with the so called "will of autonomy". The author concludes that it is already possible to identify a new diplomatic paradigm to guide Brazil's international insertion, the pragmatic institutionalism, a combination between Grotian realism and Hobhesian realism.

Keywords: Grotian Realism - Hobbesian Realism - Autonomy - Brazilian Foreign Policy - Globalism - Americanism - Pragmatic Institutionalism

Footnote

*De diferentes formas, Gilberto Assemany Fernarides, Lais Schwartz, Maria Regina Soares de Lima, Bruno Borges e Marcello Cappucci Frisoni me incentivaram a desenvolver estas idéias e, embora as consideraçôes que se seguem sejam de minha inteira responsabilidade, gostaria de Ihes agradecer pelo inestimável apoio.

Footnote

Notas

1. A propósito, em maio deste ano, alguns dos principáis jomáis do país publicaram urna declaraçâo atribuida ao presidente Fernando Henrique Cardoso a respeito das açoes da chamada Operaçâo Condor, em que afiimava: "há poucos dias os meios de comunicaçâo lembravam denuncias de formas espurias e sombrías de cooperaçao entre governos autoritarios da regiäo - se é que isto merece o nome de cooperaçao [...]" (Jornal do Brasil, 19/5/00, ênfases minhas).

2. Em seu artigo, Milner resume os tres meios pelos quais a cooperaçao pode ser instituida: por acordo tácito, por negociaçao ou por imposiçao, e atenta para o fato de que embora este ultimo tipo possa parecer anòmalo, desde que ocorra coordenaçào política mùtua em direçâo a ganhos conjuntos, ele responde aos requisitos da defmiçâo de cooperaçao (Milner, 1992:469-470).

3. A fidelidade a determinados principios do Direito Internacional, como o de nâo-intervençâo e de autodeterminaçào, já serviu a projetos bastante distintos. Assim, temos situaçôes em que a recusa a se submeter aos regimes de proteçâo dos direitos humanos, p. ex., se baseou no principio da autodeterminaçào. De fato, a relaçâo instrumental que se estabelece com o Direito Internacional é característica dos momentos e/ou das questôes em que se destaca a aplicaçâo do realismo de natureza hobbesiana na nossa política externa. Como explica Fonseca Júnior, ao se referir a como o realismo trata as obrigaçoes jurídicas no sistema internacional: "as necessidades da 'razäo de Estado' como pivô do comportamento internacional eoloeam a obrigaçâo de cumprir tratados, obrigaçâo que faz a essência do direito internacional, em posiçâo subordinada às necessidades e objetivos de poder. A palavra empenhada será ou nao cumprida em funçâo do custo da oportunidade do cumplimento. O elemento de cálculo é que decide no cumplimento da norma, e nao o fato de que existe a obrigaçao convencional" (1998:53). E assim será até que se consiga - e aqui abandono a conotaçâo explanatória da teoria em favor da sua conotaçào constitutiva - que o Direito Internacional, como querem os grotianos, se converta na "expressâo de convergencias que se transformam progressivamente em constrangimentos institucionais crescentes e cada vez mais fortes para o comportamento dos Estados" idem-??).

4. Dentre as mais importantes, destacam-se: 1 ) as transformacöes na ordern internacional com o firn da Guerra Fría, quando se extingue a alternativa soviética, os Estados Unidos recuperam a hegemonía político-militar e a América Latina perde sua importancia estratégica; 2) a transformaçâo do paradigma tecnológico; 3) os processus de globalizaçâo, regionalizaçâo e transnacionalizaçâo; 4) a vitória do projeto neoliberal; e 5) as transformacöes domésticas no Brasil - redemocratizaçao e crise do modelo de ISI.

5. Um dos documentos que exemplificam esse quadro é, sem dúvida, as Diretrizes de Política Extema, do Plano de Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, no quai sâo diversas as passagens em que se afirma os objetivos de participar na resoluçâo dos problemas intemacionais através de maior presença nos fóruns internacionais, em que se discute as regras de convivio entre os Estados (Cardoso, 1994:87-89). Da mesma natureza, encontramos discursos do ministro Lampreia como, p. ex., aquele em que afirma "hoje a autonomía passa necessariamente pela integraçao com outros países, e nao apenas no ámbito regional, mas também por parcerias intemacionais cuidadosamente construidas e aprofundadas. Passa, ainda, diferentemente do que se poderia intuir, por um mundo govemado näo por menos e sim gormáis regras intemacionais" (Lampreia, 1998:6, ênfase no originai).

6. Wight advoga existir urna distinçao clara entre o que seria o realismo (com base em Hobbes) e o racionalismo (Grotius), sugerindo que o racionalismo se encontraría entre a tradiçâo realista (hobbesiana) e a universalista (kantiana) (Wight, 1991).

7. Para urna discussâo sobre o realismo e suas visöes, ver Legro e Moravcsik, 1999).

8. Ao que parece, o debate sobre a soberanía também atingiu a teoria, sendo cada vez mais difícil atribuir, digamos assim, territorialidade a um paradigma. Meu objetivo, portanto, é, reconhecendo esse cruzamento de fronteiras, procurar lançar alguma luz sobre como, quando e por que a diplomacia brasileira se apóia em diferentes premissas teóricas da disciplina.

9. Em contraposiçâo aos que observam que para os grotianos a justiça é moralmente prioritària à ordern, lembro que, como afirmou Lima, para estes "a ordern é condiçâo da justiça, sem ordern nao existe justiça, portanto [...] ainda que moralmente a justiça seja prioritaria, do ponto de vista pragmático, a ordern tem precedencia" (1995). Nesse sentido, sustento que, por vezes, a diplomacia brasileira deixa transparecer a prevalência da ordern sobre a justiça ou, corno dito por Dunne, a regulaçâo de interesses antes que a transformaçàb das identidades (1997b: 159).

10. Inúmeros podem ser os atributos que tornam um determinado arranjo mais institucionalizado, tais como: regras de adesäo e procedimento; contribuiçoes financeiras; rotatividade dos cargos; regularidade nos encontros; assinaturade acordos etc. Neste artigo estarei utilizando urna avaliaçao um tanto impressionista para qualificar os arranjos citados o que, entretanto, näo invalida a estrutura da argumentaçâo.

11. Ñas palavras de Smitb, "as teorías a respeito do mundo em que vivemos nos fazem agir de certa maneira, e isto, de certa forma, pode fazer com que as teorías que esposamos se autoconfirmem" (1997:167).

12. Barry Buzan sintetiza bem esse problema ao afirmar que "Por sacralizar na teoría os Estados, o confuto e a política de poder, os realistas ajudam a criar profecías que se autocumprem. Se as pessoas acreditarem que o poder é a chave das relaçôes humanas, entäo elas se comportaräo de modo a que ele o seja" (1996:54).

13. Um interessante instrumento analítico para se examinar esse processo ainda incipientemente explorado pela literatura, seria o de institutional de-embeddedness, utilizado por Corrales e Feinberg em seu estudo sobre a formaçâo de regimes de cooperaçâo de amplitude hemisférica. Em resumo, os autores afirmam que "a firn de que os régimes emerjam, é preciso que tradiçôes intelectuais obstrucionistas declinem, como resultado da ascensäo de tradiçôes intelectuais rivais, invalidaçao empírica ou institutional de-embeddedness no Estado e nos nívei s transnacionai s e soci ais" (1 999: 31).

14. "Brasil Lidera Pressäo por Eleiçâo Antecipada", Folha de S. Paulo, 24/9/00; "FHC Ajudou a Conseguir Refugio para Montesinos", Folha de S. Paulo, 25/9/00.

15. "FH Ajudou a Negociar a Viagem", O Globo, 26/9/00.

16. Assim balizado por Roberto Russell, mas de fato desenvolvido por Carlos Escudé (1991), este se consti tuiria em urna especie de modelo de inserçâo interna' cional para países periféricos, cujo principal objetivo seria a promoçao do desenvolvimento econòmico, e cuja viabilizaçâo pressuporia o alinhamento as diretrizes dos países centrais em detrimento da confrontaçâo. Assim sendo, um país como a Argentina - dependente e de baixa importancia estratégica para os Estados Unidos - deveria buscar o alinhamento com os Estados Unidos como eixo principal de sua diplomacia, posto que essa atuaçâo seria geradora de desenvolvimento económico, por sua vez promotora de maior autonomia (Escudé, 1997).

References

Referencias

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