ניתוח מסגרות הבנה (Frames, Framing) ככלי לניהול ויישוב סכסוכים בנושאי איכות הסביבה

Abstract

התפתחות כלכלית וחברתית משפרת את איכות החיים, אך באותה עת גם משפיעה באופן שלילי על הסביבה הטבעית, לעיתים באופן בלתי הפיך. זאת, יחד עם המודעות הגדלה והולכת להשלכות השליליות של הפיתוח על הסביבה גורמים לגידול בעוצמתם וכמותם של סכסוכים על נושאי איכות הסביבה. סכסוכים כאלה נוטים להתמשך ומהווים אתגר קשה לקובעי מדיניות, מקבלי החלטות, נושאי משרות ציבוריות ומתכננים, הן במגזר הציבורי והן במגזר הפרטי.

אחד הגורמים התורמים להתפתחותם והתמשכותם של סכסוכים הוא שוני בתפיסתם של בעלי העניין. שוני זה מביא אותם להחזיק בעמדות ולראות פתרונות, אשר אינם תואמים אלה את אלה. אי התאמה זו מחריפה את הסכסוכים ופוגעת ביכולת ליישבם.

מטרתה העיקרית של עבודה זו היא לשפר את ההבנה באשר לאופן בו תופסים או מנסחים בעלי עניין המעורבים בסכסוכים סביבתיים את נושאי הסכסוך ואת התהליך בו הוא מתרחש ומתפתח. העבודה מהווה תרומה לתחום יישוב סכסוכים בספקה כלי אשר בעזרתו ניתן לנתח סכסוכים ולבחון את ההבדלים בדרך בה גורמים שונים מנסחים לעצמם (frame they how (את נושאי הקונפליקט. ניתוח מסגרות הבנה (analysis frame (מאפשר "למפות" את הקונפליקט ולהציגו מנקודות מבטם השונות של הצדדים המעורבים. הדבר יכול לקדם את ההבנה באשר לדרך בה הבדלים בתפיסה משפיעים על הדינמיקה וההתפתחות של קונפליקט.

תפיסת והבנת סכסוכים מושפעת במידה רבה מתבניות או דפוסי חשיבה אותם ניתן לכנות "מסגרות הבנה" (frames .(דפוסים אלה הם מעין "משקפיים" מחשבתיות, "דרכן" רואים בעלי העניין את נושאי הסכסוך ואת תהליך הטיפול בהם. מסגרות ההבנה הן מבנים קוגניטיביים המשמשים לסינון המידע. מידע התואם לנסיון, ההבנה ודרך הראיה (למסגרות ההבנה) נקלט ומעובד, בעוד מידע שאינו מתאים נתפס כבלתי רלוונטי או מוטעה. אנשים נוטים להשתמש ב"משקפיים" מחשבתיות כאלה (במודע או שלא במודע) על מנת "לעשות סדר" בעומס ובמורכבות המידע איתו הם נאלצים להתמודד, לקבל החלטות ולקבוע דרכי פעולה אפשריות. מסגרות ההבנה מושפעות מגורמים רבים - אישיים חברתיים או שניהם, כגון אישיות, עקרונות בסיסיים, נסיון, רצונות, צרכים, שאיפות, תרבות, אמונות, אורינטציה פוליטית, השתייכות לארגון, חוקים, תהליכי קבלת ההחלטות ועוד.

בבסיסה של עבודה זו עומד הרעיון כי הבנה טובה יותר של מסגרות ההבנה ותפקידן בדינמיקה של סכסוכים סביבתיים יכולה לסייע במציאת דרכים לניהול ומיתון של סכסוכים כאלה, ובמקרים מסויימים לישבם ולמנעם מראש.

בספרות העוסקת במסגרות הבנה קיים חוסר בהירות באשר לסוגי המסגרות, לגורמים המשפיעים עליהן ולדרכים לעשות שימוש בניתוחן והבנתן. עבודה זו מציעה הגדרות וסיווג כולל של מסגרות הבנה שנמצאו פעילות בסכסוכים על נושאי איכות הסביבה בישראל ואשר יש בהן בכדי להבהיר ולמפות סכסוכים כאלה. על פי סיווג זה ניתן להצביע על ארבעה סוגים של מסגרות הבנה בהן משתמשים בעלי העניין:

ערכים וזהות: מסגרות הבנה אלה עוסקות בעקרונות ערכיים ושיקולים עקרוניים הנתפסים על ידי המעורבים כחשובים ביותר. דוגמאות למסגרות הבנה מסוג זה הן: ראיה כלכלית, ראיה אקולוגית/סביבתית, ראיה חברתית ועוד.

מהות: שלושה תת-סוגים של מסגרות הבנה זוהו בקטגוריה זו: שאיפה, נושאים ותוצאה. שאיפה היא תת-מסגרת הבנה המתורגמת לרוב לאינטרסים ונובעת מגורמים כגון צרכים, רצונות, פחדים, דאגות ותועלות. ב נושאים הכוונה לניסוח הבעיות, או מה נתפס כעיקר נושאי הדיון אשר בהם עוסק הקונפליקט. תת-מסגרות התוצאה הן פתרונות ועמדות הנתפסים כטובים, נכונים וראויים.

תהליך: מסגרות אלה עוסקות בתהליך בו מתפתח הסכסוך (הן התהליך הבירוקרטי והן התנהגותם ואופיים של הגורמים המעורבים). האם ההליך הפרוצדורלי נתפס כהוגן, נכון וטוב. מסגרות הבנה אלה מגלות גם כיצד בעלי עניין תופסים את התנהגותם וכיצד הם מאפיינים את האחרים ואת היחסים ביניהם.

ניסוח: מסגרות הבנה אלה עוסקות בגישות המצויות ברקע המחשבתי של בני האדם. אנשים שונים משתמשים בניסוח (phraseology (שונה של הדברים. יש הרואים את החצי המלא של הכוס ויש הרואים את החצי הריק; יש המנסחים את התוצאות במונחים של רווח מול הפסד ויש המנסחים אותן במונחים של רווח משותף, ועוד.

ראית הדברים דרך מסגרות הבנה אלה משפיעה על תפיסת הסכסוך. לכן זיהוי והצגת מסגרות ההבנה השונות המשמשות את בעלי העניין המעורבים בסכסוך יכול לשמש ככלי להבנה טובה יותר של הסיבות להתמשכותו ושל הפוטנציאלים ליישובו. כלי זה יכול להשתלב בהערכת סכסוך ולסייע לקבל החלטה האם סכסוך מסוים מתאים ליישוב בדרכים של דיאלוג ושיתוף פעולה או לא.

מניתוח אמירותיהם של כ 160 מרואיינים, שהיו מעורבים כבעלי עניין בחמישה עשר סכסוכים על נושאי איכות הסביבה בישראל, עולה כי בעלי עניין שונים משתמשים בעקביות במסגרות הבנה ערכיות שונות. העקרונות הערכיים המובילים עבור תושבים מקומיים הם עקרונות חברתיים; גורמים "ירוקים" משתמשים יותר בעקרונות אקולוגיים/סביבתיים, ויזמים – בעקרונות כלכליים. הרשויות נוטות להשתמש במידה הרבה ביותר בעקרונות טכניים/מדעיים כעקרונות מובילים. הבדלים ערכיים אלה באים לידי ביטוי בניסוח מטרות ויעדים, כמו גם במה נתפס כבעיה או נושא לדיון ומה נראה כפתרונות קבילים. כתוצאה, כל צד מגיע למסקנות שונות, דבר המקשה על מציאת פתרון מוסכם. אחד המרכיבים של הראיה הערכית הוא זהות והזדהות. בנושאים ציבוריים ישנה חשיבות רבה לשאלה מי נתפס כציבור הרלוונטי, המושפע, או עם איזו קבוצה מזדהים. הממצאים מראים כי גורמים שונים רואים את עצמם כמיצגי ציבורים אחרים, והדבר משפיע על תפיסתם, עמדותיהם והחלטותיהם.

Alternate abstract:

Economic and social progress raises the standard of living, but at the same time negatively impacts, sometimes irreversibly, the environment. This, together with greater public awareness of such negative impacts of progress, results in escalation of environmental conflicts. Such conflicts amongst different stakeholders, is a difficult challenge for decision makers, public officials and practitioners, both in the public and private domains.

One factor, which contributes to protraction and escalation of environmental conflicts, is the differences of stakeholders’ perceptions. Such differences lead to different positions and plausible solutions. The wider the differences in perceptions or frames - the greater the probability of protracted conflict.

The main purpose of the research reported in this dissertation is to improve the understanding of the way in which stakeholders perceive environmental conflicts. The work supplements environmental conflict resolution with an additional tool of analysis. This tool includes a better understanding of the ways stakeholders frame the conflict. Such frame analysis can help to “map” the conflict and present it as seen from the different viewpoints. This promotes understanding of how differences in framing influence conflict development and dynamics – emphasizing both differences and finding common ground for agreement.

A frame is a mental “set of lenses”, or “filters” through which the world is viewed. Frames and framing are cognitive structures, used to “sieve” the multitude of information facing, in this context, stakeholders. Data, which fits a stakeholders’ point of view, or frame, is accepted and processed while data that does not fit is disregarded as false or irrelevant. People tend to use frames and framing (consciously or unconsciously), to make sense in their world, in order to reach decisions and decide upon actions. The basic tenet of this thesis is that a better understanding of frames and their influence on environmental conflicts can help find ways for their amelioration and management, and in some cases for resolution or prevention.

Frames are influenced by many factors, personal (i.e. beliefs, principals, personality), societal (i.e. culture or cultural structures, such as laws and decision-making processes), or socio-personal (i.e. political orientation, organizational affiliation, needs, desires or experience). The literature concerning frames presents a variety of ways to define and utilize frame analysis. The results of this research offer a holistic identification and categorization of frames and framing in environmental conflicts.

According to this classification, stakeholders frames can be divided to four categories:

Values and Identity. These frames deal with the organization of society, the different factors, which dominate the decision-making processes of interested parties, and the ways in which these parties view fundamental values. Examples of frames in this category are Economic frame, Ecologic frame or Social frame.

Substance. Three kinds of substance frames are identified: Aspiration, Issues and Outcome. Aspirations sub-frames are often translated into interests, and are derived from factors such as needs, desires, concerns, fears, advantages, and benefits. Issues sub-frames are the main object of the conflict and the problems around which it is centered. Outcomes sub-frames are the positions or plausible solutions which stakeholders express.

Process. These frames represent how the conflict is perceived by stakeholders to have been handled – whether procedures have been fair and inclusive, how and by whom decisions have been made, if legal structures have been adhered to. These frames also reveal how the parties perceive their own behavior and how they characterize others; the relationships among the parties, how the stakeholders view the bureaucratic process, the law and its regulations, and the general ‘framework’ within which the conflict takes place.

Phrasing. These frames deal with the attitudes the parties hold in the back of their minds about the conflict. Each party uses different phraseology in disputes about the conflict. i.e. - are issues formulated in terms of win-lose categories, or in terms of mutual gain? Are outcomes phrased in terms of loss or in terms of gains? With these types of frames there is considerable potential for reframing as a step towards dispute management and settlement.

The analysis of statements of 160 interviewees that were involved as stakeholders in nine environmental conflicts in Israel shows that different stakeholder groups tend to consistently use different value frames. The dominant value principles of local residents are socially or community orientated; environmentalists adhere to ecological principles, and entrepreneurs to economic ones. The authorities tend to use technical and scientific principles as a basis for decision-making. These value-based differences are manifested in goal setting as well as in what is perceived to be the issues or problems to be brought to the table, and what is seen as plausible solutions.

These differences often hamper reaching an agreement.