Raporturile între majoritate si opozitie în statul de drept Pentru un nou statut al opozitiei parlamentare în sistemul constitutional românesc

Abstract

In this article, the author intends to analize the relationships between majority and opposition in the Romanian parliamentary system in the last two decades, from a double perspective: theoretical and institutional one. From this last point of view, the author argues that in the entire period 1992-2012, both majority and opposition used the constitutional ways of the political fight, much more in own political benefit - inclusively in order to cavil at opponent -, and less than in the interes of the represented people. Finally, the author presents some de lege ferenda proposals in order to strengthen opposition political role in the Parliament. All these proposals form a new statute of opposition. [PUBLICATION ABSTRACT]

Headnote

Abstract

In this article, the author intends to analize the relationships between majority and opposition in the Romanian parliamentary system in the last two decades, from a double perspective: theoretical and institutional one. From this last point of view, the author argues that in the entire period 1992-2012, both majority and opposition used the constitutional ways of the political fight, much more in own political benefit - inclusively in order to cavil at opponent -, and less than in the interes of the represented people.

Finally, the author presents some de lege ferenda proposals in order to strengthen opposition political role in the Parliament. All these proposals form a new statute of opposition.

Keywords

parliamentary majority; opposition; parliamentary groups; legitimacy; parliamentary democracy; political configuration of the Parliament.

Tema acestui articol este inspirata de confruntarea politica între coalrÇiile guvernamentale si parlamentarli opozitiei, asa cum aceasta a fost refléctate în dezbaterile parlamentare si ìn mijloacele media. Orice observator al acestei confruntäri poate sä remarce cä cele douä regulamente ale Camerelor legislative, dar mai ales cutumele parlamentare reflecta înca mentalità^ si practici care provin mai mult din experient^a totalitäre si mai put^in din cea a democrazie! parlamentare occidentale. Atât parlamentari ai majorita^ii cât si cei ai opozrtjei - indiferent la care dintre legislature care au avut loc ìn intervalul 1992 - 2012 ne-am referi - au utilizai deseori instrumentele constitutional ale luptei parlamentare, facând din dezbaterea parlamentara o confruntare sterile, un scop în sine, fiecare parte parând cä urmäreste doar sä-si impunä/apere punctul de vedere, nu si sä convingä electoratul de justet^ea argumentelor proprii. Nici majoritatea nici opozi^ia nu a reusit sä convingä suficient electoratul cä demersuriIe sale parlamentare îi reflecta nevoile si cerinole sociale. Nu am putut percepe din aceste confruntäri nici func^iile sociale aie majoritä^ü, nici pe cele ale opozitiei parlamentare.

La final de legislatura - ne referim la legislatura 2008-2012 - asistäm la schimbarea raporturilor dintre majoritate si opozrrje în Parlament. In urma votärü unei mo"Çiuni de cenzurä, premierul Mihai Räzvan Ungureanu si-a depus mandatul si urmeazä sä fie investit un nou Cabinet propus de opozrrje.

Aceasta fünd în mare situala politica actúala, am fost tentaci sä revedem din punct de vedere teoretic care sunt coordonatele raporturilor între majoritate si opozitje în statuì de drept si sä supunem reflec^iei câteva propuneri de lege ferenda si sugestii pentru un nou statut al opozrrjei parlamentare în sistemul constitucional románese aflat în präg de nouä legislatura1.

Cum orice parlament se formeazä ca rezultat al votului alegätorilor, acestia sus^inând cu ponderi diferite partidele politice aflate în competile electoralä, este si firesc ca Adunärile reprezentative sä se structureze din punct de vedere politic în majoritatea parlamentara si opozrrje, în practica, utilizarea si eficien^a instrumentelor si procedurilor de control parlamentar depinzând în mod direct de configurala politica a parlamentelor, asa cum aceasta este redatä în compozrrja majoritätii si a opozrrjei. Dacä majoritätji îi revine rolul de a sprijini Guvernul, opozi-rjei trebuie sä i se garanteze prin texte constitutional si regulamentare posibilitatea de a recurge färä restricçii la instruméntele controlului asupra Guvernului. Având sprijinul majoritätii parlamentare, Guvernul se aflä, însa, la adäpostfa^ä de atacurile regulamentare aie opozrrjei pe care le respinge prin ponderea votului majoritar al puterii.

Procesul guvernärü democratice se desfäsoarä pe douä paliere: majoritatea parlamentara, care are printre alte funeri, pe cea de sprijinire a Guvernului, si opozrrje.

Stabilirea raporturilor dintre cele douä nuclee sau centre de putere în parlament nu este strict aritmetica, derivând din numärul parlamentarilor ce apartin acestora, ci rezultä din negocien politice ale liderilor celor douä segmente parlamentare. Doar în ultima instala, ca op^iune finalä, majoritatea recurge la vot- regula fundaméntala a democratjei - pentru a se impune în fa^a opozrrjei2.

Majoritatea parlamentara poate fi definita ca fund capacitatea unui grup sau a unor grupuri de parlamentari de a impune prin vot ini^iativele lor, care sunt dezbätute în forurile legislative3. Opozrrja este definita în general ca fünd força constituitä dinpartide sau grupuri politice care sunt în dezacord cu guvernul sau regimul politic4. în acest sens, opozitia poate fi abordatä pe douä planuri: opozrrja parlamentara (care are la dispozhje instrumente legale de exprimare, fünd reeunoscutä de guvernant) si opozrrja extraparlamentare (careîn cele mai multe cazuri este tolerata de forÇele aflate la putere)5.

într-un regim parlamentar bazat pe scrutin majoritar uninominal, delimitarea majoritätii de opozrrje se realizeazä cu usurila. Este caracteristic pentru un asemenea regim ca partidul care castiga alegerile parlamentare sä decina o majoritate confortabilä în parlament, iar guvernul sä beneficieze de o sus"rjnere permanente în forul legislativ.

în regimurile politice bazate pe reprezentarea proporciónala, în parlament sunt reprezentate mai multe partide cu ponderi électorale asemänätoare, fünd însa extrem de greu ca unul dintre ele sä ob^inä majoritatea absoluta a mandatelor. De regula, într-o asemenea situale se formeazä aliante ale partidelor parlamentare: pe de o parte, cea a majoritätii, iar, pe de alta parte, cele care se constitute în opozrrje. Sigur, în ipoteza enun^atä, partidele minoritare care nu accepta sä devina componente ale majoritätji, se pot considera fiecare în parte partide de opozitje.

Consecinta principale a formärü unei majorita^i parlamentare fidèle este asigurarea unei stabilitaci politice, datoritä cäreia guvernele îsi pot impune farà dificúltate prográmele de guvernare. Majoritä^ile parlamentare au, însa, si un virtual efect negativ, care "scuteste" guvernul sä fie tot timpul dependent de încrederea acordatä de parlament. Un guvern eu sustjnere parlamentara majoritarä fidelä se poate autostimula sä exercite o dominate de facto asupra Adunarli reprezentative, fie prin votarea rapida a proiectelor de lege transmise inasinii sale de vot din parlament, fie prin bagatelizarea ideii de control parlamentar. Nu este mai pu^in adevärat cä un astfel de guvern poate fi obligat la rândul säu sä accepte únele compromisuri în favoarea unor componente ale majoritä^ii parlamentare legate sau controlate de interese economice private. Dar chiar si în condici normale, în care nu se pune problema compiei politice, un guvern, chiar legat de majoritatea sa printr-o comunä apartenen^ä partizanä, este rareori asigurat de o sustjnere necondrrjonatä si aproape inevitabil vor aparea tendinee si conflicte din când în când, care riscä sä devina mai freevente si mai grave daca este vorba de majoritä^i de coalrçii1. lata, asadar, cä în via^a politica realä actorii politici îsi adapteazä joeul în funche de conditile concrete, dar färä a incaica cadrul constitutional de exercitare a puterii.

Aceste jocuri nu anuleazä importanza majoritätji si nici a opozrrjei. Dimpotrivä, în parlamentele moderne, inexistent^ binomului majoritate/opozi^ie este de neconceput2.

Existera opozrçiei într-un parlament si a dreptului acesteia de a se afirma farà restrict procedurale este o dovadä a vietai politice democratice, în care cei care critica guvernul nu sunt supusi unui regim represiv. Avem aici în vedere nu parlamentari luatj izolat ci asociali în grupuri politice organízate dupä criterii stricte de disciplina.

Acesta este si motivul pentru care opozrrja poate recurge, exclusiv, ca instrument de luptä politica la unele actjuni parlamentare neinstiUrrjonalizate formal, cum ar fi greva parlamentara, sau, chiar amenin^area päräsirii de facto a Parlamentului, forçând, astfel majoritatea sä renun^e la atitudini discre^ionare acoperite formai de ponderea aritmetica a mandatelor parlamentare pe care le decine. Sigur, greva parlamentara si chiar renun^area formala si în bloc a parlamentarilor opozrÇiei la mandat, nu au o reglementare constitutional sau regulamentarä, dar îsi pästreazä calitatea de instrumente legitime ale luptei parlamentare, mai ales daca sunt sprijinite de societatea civilä, stund cä într-un stat de drept, un parlament în care nu exista opozrrje este un nonsens.

Existera opozitiei si a partidelor de opozitje este o garantie cä proiectele de lege si în general inrçiativele parlamentare (programe, declaratü, rapoarte s.a.) ale Guvernului vor face obiectul expertizei atente a opozrrjei dintr-o perspectiva potential critica si constructiva. Printr-un astfel de mecanism constitutional este posibilä chiar întarirea caracterului democratic al forului legislativ si, în ansamblu, al sistemului politic.

Este, de altfel, o funche importantä a oricärui parlament, si anume sä faciliteze exprimarea unei opozitji reale si credibile ca posibilä alternativa de guvernare. O asemenea funere, aparent se aflaín dezacord cu interésele majoritätji, care ar dori sä se mentina la putere cât mai multe legislature în realitate însa, parlamentul fund reprezentantul suprem al poporului se situeazä -ca institute reprezentativä - deasupra intereselor de partid, fünd fidel aspira^iilor cetä^enilor de a fi cât mai bine guverna-Çi, indiferent care ar fi partidul care si-a asumat aceastä sarcina1.

Trebuie menzionai cä în societarie democratice atât majoritatea, cât si opozrtia au o anumitä legitimitate conferita de numärul de voturi ob"Çinute în alegerile parlamentare2. în conditile în care, însa, Constituante contemporane interzic mandatul imperativ si considera cä mandatul parlamentar are carácter reprezentativ, se poate susine cä electoratul este practic reprezentat atât de majoritate, cât si de opozrrje. Esencial este ca atât majoritatea, cât si opozrrja sä ac^ioneze prin mijloace legale prevazuteîn Constituée si în regulamentele parlamentare.

Dacä majoritatea s-a constitua în mod firesc prin calcul aritmetic, opozrrja a cunoscut un procès mai îndelungat de institucionalizare, la care si-au adus contribuya factori sociologici (formarea opiniei publice), factori politici (separarea si unirea grupärilor minoritare din Parlament), precum si factori juridici (crearea unui cadru legal de funcionare a opozi^iei).

într-un stat de drept, opozi^ia devine un anumit statut aparte care are o multitudine de metode de intervenue în parlament3. Conceptul de "statut al opozrçiei" exprima un ansamblu de norme scrise si cutume parlamentare, care fixeazä locul si rolul opozrrjei în organizarea si func^ionarea parlamentului. Un asemenea statut nu ^ine seama neapärat de algoritmul politic rezultat din ponderea fiecärui grup parlamentar, întrucât, indiferent de numärul parlamentarilor care fac parte sau care apeleazä pe parcursul legislaturii pentru opozrtie, aceasta trebuie sä se bucure de anumite drepturi si facilitaci de exprimare si manifestare a propriei identità^ ca o alternativa la programul majoritä^i. Desi unii autori sus^in cä opozrçia riscä sä devinä o figura de stil în únele parlamente occidentale, întrucât partidele aflate la putere sunt tot mai pu^in disponibile pentru un dialog cu opozrÇia, renun^ând la cäile tradizionale de negocieri, compromisuri politice, consens4, binomul majoritate/opozitie este de neconceput pentru func^ionarea democratica a parlamentelor. Func^ionarea democratica a parlamentelor depinde în mäsurä esentala de crearea si respectarea unui statut al opozrrjei menit sä permita acesteia sä joace un rol responsabil si construct^, prin:

a) acordarea presedin^iei unor comisii parlamentare;

b) posibilitatea regulamentarä recunoscutä opozi^iei de a inrrja crearea unor comisii de ancheta în care ponderea membrilor sai sä fie superioarä celei a majoritä^ii;

c) consultarea opozrrjei de cätre majoritate în problème de importanza deosebitä pentru adoptarea unor decizii politice, precum si în cazul dizolvärii forului legislativ*.

Privit în aceste coordonate minimale, raportul între majoritate si opozrrje nu trebuie în^eles ca un raport de subordonare a opozrrjei fa^ä de partidele politice majoritare sau ca o condamnare la tacere a acesteia. In termenii teoriei generale a Parlamentarismus, opozrrja apare ca un instrument eficace prin care cetä^enii, opinia publica "controleazä" strategia de conducere a majoritä^i parlamentare si a guvernului sj, în acelasi timp, ca o alternativa la guvernare.

în orice parlament opozrrja trebuie sä abordeze lupta politica într-un stil competitiv, bazat pe trei reguli principale:

a) opozi^ia este un factor institutional si un element esencial al democra^iei parlamentare;

b) opozrçia are rolul formal de a contesta în mod oficializat si organizat, programul de g u verna re;

c) opozrrja constituie o alternativa politica pentru majoritatea parlamentara1.

Fixarea unui anumit statut al opozrrjei s-a impus ca o cerin^ä a democratici parlamentare chiar din momentul structurarii componenti Parlamentului în mai multe faerjuni, în funerje de ponderea numerica a parlamentarilor reprezentând un anumit partid politic. De atunci, pana în prezent, partidele din opozrçie s-au afirmat în dezbaterile parlamentare iar majoritatea le-a recunoscut dreptul de a critica politica si activitatea Guvernului si a guvernan^ilor, precum si de a propune electoratului prog rame/alternative de guvernare, care sä-i satisfaeä în mai mare mäsurä cerinole si asteptärile sociale, decât au reusit parlamentarü si ministrii majoritätji.

SJ totusi, raporturile între majoritate si opozrrje nu au atins, nici în prezent standardele la care aspira electorate. Aceasta deoarece via^a socialä se aflä întro continua si dinamica miscare, care se reflecta si pe scena politica. Pentru acest motiv, Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei a cerut statelor membre prin Rezolu^ia 1.601/2008 sä se sträduiascä pentru a dezvolta standardele si practicile comune, necesare promovarii unei democrat^ parlamentare pluraliste si, totodatä, sä le aplice în parlamentele nationale. în aceeasi rezolu^ie se aratä cä träsätura democratica a unui Parlament este mäsuratä de mijloacele de care opozi^ia dispune pentru a-si ìnfaptui obiectivele. In preambulul rezolu^iei se stipuleazä cä o opozrrje politica într-un parlament larg reprezentativ este o componente esentala a unei bunefunc^ionäri democratice.

Regulamentul Camerei Deputa^ilor si eel al Senatului con^in un set de prevederi privind drepturile opozrrjei, dar în ceea ce urmeazä supunem reflec^iei un ansamblu de propuneri privind extinderea acestor drepturi, pentru ca partidele aflate în opozrrje sä îsi realizeze mult mai ef ident rolul si fuñera socialä de reprezentare si sus^inere a intereselor si voin^ei unei parçi importante din masa electoratului2:

* recunoasterea în textul Constituai a dreptului de opozi^ie democratica;

* opozi^ia sä aibä dreptul de a cere lunar organizarea unei dezbateri politice - cu participarea primului-ministru si a ministrilor nominalizati de opozitie - pe o tema aleasä de aceasta;

* opozi^ia sä aibä dreptul de a cere schimbarea ordinii de zi si a programului de lucru aprobate;

* pentru dezbaterea generala a proiectelor de lege si a propunerilor legislative, reprezentan^ii opozi^iei sä beneficieze de un timp de intervenue parlamentara mai mare decât reprezentan^ii majoritä^ii si de reprezentantul Guvernului;

* presedin^ia comisiei de buget-finan^e din ambele Camere legislative sä fie încredin^atä unui reprezentant al opozi^iei;

* presedin^ia comisiilor permanente comune pentru supravegherea activitä^i S.R.I, si S.I.E. sä fie încredin^ata unui reprezentant al opozrrjei;

* comisiile de ancheta sä fie prezidate de un reprezentant al opozrrjei, care sä aibä si calitatea de membru al biroului permanent al Camerei respective;

* în fiecare comisie permanente sä poatä fi înfiïn^ata o subcomisie condusä de un parlamentar din opozi^ie si cu o componenda majoritarä apar^inând acesteia, al cèrei rol sä constea în supravegherea activitä^ii ministerului de resort;

* în comisiile de ancheta numärul membrilor aparçinând opozi^iei sä depäseascä cu unu pe eel al reprezentan^ilor majoritätii;

* în fiecare sesiune parlamentara sä se organizeze de doua ori "Ziua Opozrrjei" cu o ordine de zi aleasä de opozrrje, dar färä dezbateri legislative si numiri în funche;

* audierile în comisüle de ancheta sä fie publice, cu partieiparea nu numai a presei, ci si a oricärui cetacean interesat, în limita locurilor disponibile;

* rezultatele aplicärii unor legi importante si care necesita metodologü de aplicare sä fie evaluate în plenul Parlamentului, pe baza unui raport întoemit de comisüle permanente de specialitate;

* Primul-ministru, precum si ceilal^i membrii ai Guvernului sä prezinte periodic si cu regularitate în Camerele legislative sau în comisüle permanente informäri privind subiecte principale de interés public;

* opozrrja sä fie consultata de primul-ministru cu privire Ia orientäri generale si aejiuni de anvergurä în politica interna si externa a "Cam;

* membrii comisiilor permanente aparÇinând opozhjiei sä aibä accès la informaci privind proiectele de lege supuse examinärii si avizärü în comisüle respective, în aceleasi condici în care de asemenea informaci beneficiazä parlamentarli major itä^ii;

* timpul alocat reprezentantilor opozh;iei dezbaterii mo^iunü de cenzurä sä fie superior celui repartizat majoritä^ü.

Footnote

1 A se vedea studiul documentar OpoziÇia parlamentara întoemit de Departamentul Studii Parlamentare si Drept Comunitar, al Camerei DeputaÇilor în 2009

2 Termenul de majoritate deriva din limba latina maioritas, însemnând superioritate.

3 Olivier Duhamel, Yves Meny, Dictionnaire constitutionnel (Paris: PUF, 1992), 617-619.

4 Asupra problematicii raportului între majoritate si opozrÇie, a se vedea pe larg Jean-Louis Quermonne, Le gouvernement de la France sous la Ve Republique (Paris: Dalloz, 1983), 419-420; GhiÇa lonescu, Isabel de Madariaga, Opozipa (Bucuresti: Ed. Humanitas, 1992), 20-26.

5 Cristian lonescu, Tratat de drept constitutional contemporan, (Bucuresti: Ed. All Beck, 2003), 292.

Footnote

1 Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel (Paris: Armand Colin, 1999), 114.

2 Pierre Pactet, Institutions, 293.

Footnote

1 Pierre Pactet, Institutions, 293.

2 Pierre Pactet, Institutions, 293.

3 Jean-Louis Quermonne, Le gouvernement, 450.

4 A se vedea Robert A. Dahl (coord.). Political Opposition in Western Démocraties, (New Haven: Yale University Press, 1966), 238.

5 H. Helmut, Moser, Funcponarea democratica a parlamentelor, proiect de raport prezentat Comisiei pentru relaljii parlamentare si publice a Adunärii parlamentare a Consiliului Europei, Strasbourg, 19 septembrie 1997, p. 3.

Footnote

1 Cristian lonescu, Tratat de drept constitutional contemporan (Bucuresti: Ed. C. H. Beck, 2008), 343.

2 A se vedea si studiul documentar Drepturile si responsabilita1;ile opozi1;iei parlamentare, întoemit de Departamentul Studii Parlamentare si Drept Comunitar al Camerei Deputatilor în 2010

References

BIBLIOGRAFIE

DAHL, A.Robert (coord.). Political Opposition in Western Démocraties, New Haven, Yale University Press, 1966.

DUHAMEL, Olivier, MENY, Yves, Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992.

IONESCU,Cristian, Tratat de drept constitutional contemporan, Bucuresti, Ed. All Beck, 2003.

IONESCU, Ghitä, MADARIAGA, de Isabel, Opoz/f/a,Bucu resti:. Ed. Humanitas, 1992.

QUERMONNE, Jean-Louis, Le gouvernement de la France sous la Ve Republique, Paris, Dalloz, 1983.

MOSER, H. Helmut, Funcfionarea democratica a parlamentelor, proiect de raport prezentat Comisiei pentru relamí parlamentare si publice a Adunarti parlamentare a Consiliului Europei, Strasbourg, 19 septembrie 1997.

PACTET, Pierre, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Paris, Armand Colin, 1999.