INNOVATION IN PUBLIC ORGANIZATIONS: STUDY OF THE FACTORS THAT INFLUENCE THE ENVIRONMENT OF INNOVATION IN THE STATE OF MINAS GERAIS

Abstract

The objective of this paper/article is to analyze the environment for innovation in public organizations

of the State of Minas Gerais, from the perspective of managers involved in strategic projects and

institutional arrangements aimed at innovation. To this end, it analyzes the factors that influence

innovation in the public sector, identifying critical factors to be prioritized by the innovation policy of

the State, in order to improve it. It was found that the degree of the presence of these factors is

generally low, though managers have assigned high importance to them. There was also a difference of

opinion between managers by hierarchical level as the importance and presence of these factors.

RAI Revista de Administrao e Inovao ISSN: 1809-2039

DOI:

Organizao: Comit Cientfico Interinstitucional Editor Cientfico: Milton de Abreu Campanario Avaliao: Double Blind Review pelo SEER/OJS Reviso: Gramatical, normativa e de Formatao

INOVAES EM ORGANIZAES PBLICAS: ESTUDO DOS FATORES QUE INFLUENCIAM UM AMBIENTE INOVADOR NO ESTADO DE MINAS GERAIS

Rodrigo Ferreira de Arajo

Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro FJP

mailto:[email protected]

Web End [email protected] (Brasil)

Elisa Maria Pinto da Rocha

Doutora em Cincias da Informao pela Universidade Federal de Minas Gerais UFMG

Diretora do Centro de Pesquisas Aplicadas da Fundao Joo Pinheiro FJP

mailto:[email protected]

Web End [email protected] (Brasil)

Jane Noronha Carvalhais

Doutora em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC/Minas

Professor de Educao Superior da Universidade do Estado de Minas Gerais UFMG

mailto:[email protected]

Web End [email protected] (Brasil)

RESUMO

O objetivo deste trabalho analisar o ambiente de inovao nas organizaes pblicas do Estado de

Minas Gerais, sob a perspectiva dos gestores envolvidos em projetos estratgicos e arranjos

institucionais voltados para a inovao. Para tal, analisou-se os fatores que influenciam a inovao no

ambiente pblico, identificando pontos crticos a serem priorizados pela poltica de inovao do

Estado, de forma a aperfeio-la. Verificou-se que o grau de presena destes fatores , em geral, baixo,

embora os gestores tenham atribudo a eles elevada importncia. Verificou-se, tambm, divergncia de

opinies entre gestores por nvel hierrquico quanto a importncia e presena destes fatores.

Palavras-chave: Inovao na organizao pblica; Fatores influenciadores; Ambiente de inovao.

Inovaes em organizaes pblicas: estudo dos fatores que influenciam um ambiente inovador no Estado

de Minas Gerais

1. INTRODUO

O objetivo principal do presente trabalho analisar o ambiente de inovao nas organizaes pblicas, sob a perspectiva dos gestores pblicos envolvidos em projetos estratgicos e arranjos institucionais voltados para a inovao. Para tal, analisou-se os fatores que influenciam a inovao no ambiente pblico, identificando os pontos crticos a serem priorizados pela poltica de inovao do Estado, de forma a aperfeio-la.

Na administrao pblica, as presses da sociedade por melhoria e ampliao dos servios provocam revises nas funes do Estado, e questionam-se tanto as formas de ao quanto a prpria legitimidade das instituies, exigindo destas organizaes cada vez mais preparo para acompanhar tanto os anseios da sociedade como a realidade socioeconmica. Neste contexto, autores como Pereira (1996), Abrucio (2007) e Moraes (2008), entre outros, denominam como administrao pblica gerencial o modelo de gesto que surge como resposta a este novo contexto.

No contexto atual, gerenciar uma organizao gerenciar a mudana, ou seja, enfrentar alteraes rpidas e complexas; confrontar-se com ambiguidades; compreender a necessidade de novos produtos, servios e polticas pblicas; garantir um sentido de direo em meio s incertezas que caracterizam o ambiente organizacional. Nesse sentido, a inovao representa um importante meio para o alcance desses resultados. (Motta, 2001)

O alinhamento das organizaes pblicas ao contexto de mudanas cada vez mais rpidas deve observar elementos relativos no apenas modernizao administrativa (modificaes no nvel estrutural, alterando normas, procedimentos e simplificando rotinas), como tambm modernizao organizacional. Esta, por sua vez, caracteriza-se como um processo complexo que envolve dimenses polticas e educacionais, desenvolvidas de forma constante nas organizaes sociais, com o intuito de provocar transformaes nas relaes de trabalho e de poder, nos custos e nos resultados organizacionais. Somente por meio de processos como a modernizao administrativa e organizacional torna-se possvel a criao de ambiente propcio para a inovao como estratgia de melhoria da organizao pblica.

Embora o tema inovao seja cada vez mais abordado pela literatura da rea de administrao pblica, ele , ainda, alvo de contradies, sendo necessrio buscar o alinhamento entre o que a teoria preconiza, o que as organizaes comunicam e o que os atores pblicos compreendem e praticam. (Ferreira, 2012) Dessa forma, verifica-se a emergncia de ampliar a compreenso e difuso em relao a esse tema na administrao pblica.

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Nesse contexto, emergiram algumas questes que orientaram o desenvolvimento deste trabalho: os arranjos institucionais voltados para o tema inovao na administrao pblica de Minas Gerais esto conseguindo desenvolver ambientes propcios inovao? Em que medida os fatores influenciadores da inovao encontram-se presentes no setor pblico do Estado? Haveria alinhamento de percepo entre os agentes responsveis pela criao desse ambiente nos rgos do Governo do Estado de Minas?

2. REFERENCIAL TERICO

2.1 Inovao na Administrao Pblica

Estudos sobre a inovao no setor pblico vm ganhando relevncia no Brasil, sobretudo a partir da dcada de 1990. O aumento das presses da sociedade por mais e melhores servios, e o questionamento das formas de ao das instituies pblicas e de sua legitimidade tm exigido dessas organizaes cada vez mais preparo, tanto para acompanhar as expectativas e anseios da sociedade como tambm para melhor compreender a constante evoluo da realidade socioeconmica, conforme defendem autores como Pereira (1996), Abrcio (2007) e Moraes (2008), entre outros.

Para Soares (2002), o termo inovao utilizado, com frequncia, para designar o novo, algo original ou inusitado. Porm, a inovao vai alm desta noo geral, uma vez que necessria a ocorrncia de um processo de gerao, aceitao e implementao de novas ideias, de novos produtos e de novos servios no meio organizacional. No setor pblico, o conceito de inovao ainda encontrase em construo, tendo sido inicialmente formulado para expressar as tentativas de pases desenvolvidos de responder s demandas governamentais capazes de integrar polticas de cincia e tecnologia com polticas econmicas, e pesquisa com produo, visando maior competitividade econmica internacional. Atualmente, segundo Soares (2002), a constatao de que a inovao tecnolgica no se mostra suficiente para assegurar a competitividade das organizaes e nem para proporcionar, individualmente, solues aos problemas sociais, tem contribudo para uma maior abrangncia do conceito. A inovao no setor pblico passou a abranger outros elementos das relaes capital/trabalho e organizao/cliente, principalmente formas originais de gesto e organizao. (Soares, 2002)

A Fundao Nacional de Cincia, Tecnologia e Artes do Reino Unido - NESTA, instituio que tem como objetivo potencializar a capacidade de inovao das organizaes pblicas daquele pas,

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atravs da realizao de estudos visando uma slida reviso da literatura sobre o tema inovao no setor pblico e da elaborao de pesquisas visando criar mtodos robustos para mensurar a capacidade de inovao destas organizaes, define a inovao no setor pblico como um processo de exposio e captao de novas ideias, com o refinamento e a implementao das melhores delas, de forma que promovam a melhoria na maneira como a instituio governamental opera, bem como a gerao de valor pblico. O conceito valor pblico utilizado por alguns autores como analogia expresso valor agregado do setor privado, especificamente o valor para o acionista; e por outros, como conceito para expressar uma srie de prioridades a partir dos objetivos centrais das organizaes governamentais.

Para Mulgan e Albury (2003), as inovaes no setor pblico envolvem a criao e a consecuo de novos processos, produtos, servios e mtodos de execuo das aes governamentais, que podem ocasionar significativos avanos na eficincia, na efetividade e na qualidade das entregas. Quanto natureza, as inovaes, de modo geral, podem ser classificadas em incrementais, radicais, ou sistmicas. (Nesta, 2008; OCDE, 2004)

As inovaes incrementais correspondem a mudanas relativamente pequenas em servios, processos e produtos j existentes. Embora sejam pouco frequentes as mudanas na forma de estruturao, nas relaes e na dinmica das organizaes, as inovaes do tipo incremental so cruciais para o aperfeioamento dos servios pblicos e para a sua adaptao s necessidades individuais e locais. Geralmente, organizaes bem-sucedidas mostram-se frteis em inovaes incrementais, o que lhes permite posies destacadas frente s demais. (Mulgan & Albury, 2003)

As inovaes radicais, por sua vez, referem-se ao desenvolvimento de novos servios, novos modos de organizao ou de prestao de um servio ou novos produtos, e tendem a ocorrer com menor frequncia. As organizaes que geram ou adotam inovaes radicais podem atingir uma melhoria significativa em seu desempenho em relao s outras do mesmo ramo de atividade, com um diferente modo de trabalho capaz de alterar as expectativas dos clientes e usurios sem, porm, alterar a dinmica de atuao deste setor. (Mulgan & Albury, 2003)

Por seu turno, as inovaes sistmicas, que ocorrem esporadicamente, dizem respeito ao surgimento de uma inovao capaz de transformar os setores, dando origem a novas estruturas, novas foras de trabalho, novos tipos de organizao, novas relaes entre as organizaes e uma mudana radical em seu desempenho global. De modo geral, elas ocorrem esporadicamente, e levam dcadas para ter o seu pleno efeito ou para serem plenamente exploradas, uma vez que exigem mudanas substanciais em sua organizao e em seus arranjos sociais e culturais. Inovaes sistmicas tambm podem ser impulsionadas por mudanas na mentalidade ou por novas polticas que implicam na

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construo de diferentes relaes entre usurios e servios, novas instituies e na relao entre instituies. (Mulgan & Albury, 2003)

Segundo Mulgan e Albury (2003), independente do grau de abrangncia e do tipo de inovao adotada, os departamentos de governo tm a responsabilidade de definir a poltica de inovao adequada sua estratgia e ao processo de deciso poltica, seja para aumentar a capacidade de respostas dos servios s necessidades locais e individuais, seja para acompanhar as necessidades e expectativas do pblico.

2.2 Fatores Influenciadores do Ambiente Inovador no Setor Pblico

Para que os objetivos da inovao no setor pblico sejam alcanados, necessrio que se crie ambiente propcio inovao. A literatura especializada sugere a existncia de fatores que, uma vez observados e desenvolvidos pela organizao, podem potencializar a criao desse ambiente favorvel inovao. Porm, no caso do setor pblico, observam-se divergncias entre os autores, sobre quais seriam esses fatores. H distines, tambm, acerca da importncia relativa atribuda pelos autores a cada fator. (Ferreira, 2012)

No Brasil, autores como Netto Machado (2007) e Polignano (2009) analisam os fatores que influenciam o ambiente inovador nas organizaes como um todo. Netto Machado (2004) desenvolve sua pesquisa utilizando a metodologia denominada Minnesota Innovation Survey (MIS), programa de pesquisa da Universidade de Minnesota, nos Estados Unidos, criado em 1982. A partir de cinco dimenses: Ideias, Pessoas, Transaes, Contexto e Resultados, consideradas como base central da estrutura de pesquisa do programa MIRP, foi elaborado o questionrio conhecido como MIS, cujo objetivo efetuar estudos minuciosos de diferentes inovaes, definindo um modelo de investigao baseado em conceitos que esto relacionados sua definio de processo de inovao, caracterizando um ambiente inovador. Embora em seus estudos iniciais tenha adotado a metodologia em sua plenitude para estudar organizaes norte-americanas, atualmente, a autora tem promovido adaptaes na metodologia, no sentido de torn-la mais adequada realidade brasileira. Segundo ela, as diversas abordagens sobre organizaes inovadoras (incluindo ferramentas e/ou estratgias para inovao) podem sugerir que organizaes que possuam ferramentas e estratgias de inovao sejam inovadoras, e que no seriam inovadoras as empresas que no as possussem. Portanto, diferentes formas de organizao influenciam de forma distinta o ritmo e os tipos de inovaes, conforme as caractersticas de seu ambiente.

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Polignano (2009) destaca que a existncia de aes sistemticas voltadas para a promoo da inovao requer repensar as organizaes, estimulando a cultura, as estratgias e prticas gerenciais, os processos e produtos capazes de gerar resultados, bem como requer a modificao e criao de outros produtos e servios compatveis com o novo cenrio. Segundo o autor, especialistas de diversas reas do conhecimento tm demonstrado a existncia de diferentes conceitos de inovao e de temas fundamentais a ela associados principalmente no caso do conceito de inovao tecnolgica , mas pouco se discute sobre a organizao e articulao desses conceitos e temas para a construo de uma organizao inovadora.

A partir da, o autor aponta fatores estruturais e processuais que influenciam a inovao, argumentando que o aperfeioamento de cada um deles e do conjunto de fatores essenciais resulta em melhoria da capacidade de inovao das organizaes. Estes fatores so relacionados a seguir: (1) Estruturais Estratgia, Estrutura e Pessoas, Cultura, Recursos, Mtricas; (2) Processuais Vozes Indutoras, Gesto do Portflio, Processo de Conduo, Gesto de Projetos e Gesto de Equipes. Estes fatores vm sendo considerados vetores que estimulam a criao de ambiente favorvel inovao em organizaes privadas. Porm, ainda pouco se conhece acerca das experincias de estruturao do desenvolvimento de tais fatores nas organizaes pblicas, sendo raros, tambm, os estudos voltados para o desenvolvimento de dimenses focadas no ambiente pblico.

Conforme mencionado anteriormente, os autores possuem ideias distintas sobre quais fatores exercem influncia no ambiente inovador no setor pblico, e h tambm, posies diferentes entre os autores acerca do peso atribudo a cada fator, conforme se apreende de autores tais como: Mulgan e Albury (2003), Borins (2008) e Motta (2001), cujos estudos abrangem grande nmero destes fatores; e Knox (2002), Roste e Miles (2005), cujas anlises envolvem um nmero menor de fatores que influenciam o ambiente de inovao.

Para tanto, so apresentados os fatores mencionados pelos autores conforme as denominaes, termos e terminologias por eles utilizados para se referirem a cada fator; em seguida, estes so agrupados em dez fatores que influenciam um ambiente inovador na organizao pblica, em que, para a presente pesquisa, o autor optou por adotar a sntese elaborada por Polignano (2009) por entender que a que melhor descreve os fatores influenciadores da inovao em seu conjunto. (Ferreira, 2012) So eles: 1) Estratgia da Inovao, 2) Cultura de Inovao, 3) Estrutura Organizacional e Pessoas (visto que so dois fatores indissociveis), 4) Recursos para Inovao (fsico e financeiro), 5) Mtricas da Inovao, 6) Gesto do Processo de Inovao, 7) Gesto de Projetos de Inovao, 8) Gesto de Equipe, 9) Gesto do Portflio de Inovao, e 10) Vozes Indutoras da Inovao (tecnologia/sociedade/organizao).

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Mulgan e Albury (2003) mencionam os fatores como condies para o sucesso da inovao e sua difuso no setor pblico sugerindo um quadro de pensamento e ao por parte de governos e demais organizaes do setor pblico na promoo da inovao bem-sucedida. Por inovao bemsucedida no setor pblico, os autores entendem que a criao e implementao de novos processos, produtos, servios e mtodos de entrega, que resultam em melhorias significativas na eficincia dos resultados, eficcia e qualidade. Para tal, importante que estas condies de sucesso sejam garantidas atravs da estruturao de alguns fatores: 1) Estratgia de Inovao, 2) Ateno Intensiva para as Opinies da Equipe, 3) Garantir Diversidade de Pessoal, 4) Criao de Espao para a Inovao, 5) Incentivos para Indivduos e Equipes Inovadoras, 6) Participao dos Destinatrios em Todas as Fases da Inovao, 7) Criao de Espaos Seguros para o Processo de Inovao, 8) Desenvolvimento da Capacidade para o Pensamento Criativo, 9) Quebrar Regras, 10) Incubao, Prototipagem e Gesto de Riscos, 11) Financiamento para o Desenvolvimento, 12) Envolvimento de Pares, 13) Envolvimento de Usurios Finais, 14) Gesto da Mudana, 15) Aprendizagem de Circuito Duplo, 16) Mtricas para o Sucesso, e 17) Aprendizagem em Tempo Real.

Este conjunto de 17 condies de sucesso para a inovao, para efeito da presente pesquisa, foi agrupado nos dez fatores que influenciam um ambiente inovador na organizao pblica. Para cada fator, h, ainda, dimenses que so tratadas de forma complementar entre os autores revisados, tanto por Mulgan e Albury (2003) como pelos demais que sero apresentados a seguir. Dessa forma, o que se busca aqui um equilbrio de todas as dimenses tratadas pela literatura em um nmero mnimo de fatores capazes de considerar todos os aspectos que podem ser determinantes para a criao de um ambiente favorvel inovao no setor pblico, e a pesquisa emprica buscou test-los.

Dos dez fatores utilizados no presente estudo, oito so considerados por Borins (2006) como resultado do seu estudo intitulado de The Challenge of Innovating in Government, que avaliou programas de inovao governamentais ao redor do mundo que a literatura preconiza como aspectos determinantes para a inovao no setor pblico, chegando a fatores que condicionam o sucesso de programas de inovao no ambiente pblico e quais so as caractersticas que definem uma instituio pblica como inovadora.

Os fatores considerados por Borins (2006) so: Estratgia da Inovao, Cultura de Inovao, Estrutura Organizacional e Pessoas, Recursos para Inovao, Mtricas da Inovao, Gesto do Processo de Inovao, Gesto de Equipe e Vozes Indutoras da Inovao (tecnologia/sociedade/organizao). Estes fatores so nomeados pelo autor como: Uma Cultura Inovadora Sustentada pelo Topo, Aumentar Recompensas para Equipes e Indivduos Inovadores, Assegurar a Diversidade de Pessoal, Recursos para a Inovao, Inovao Exige Avaliao,

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Possibilidade de Experimentao, Inovao de Responsabilidade de Todos e Saber Mais sobre a Inovao. No foram considerados pelo autor os fatores Gesto de Projetos de Inovao e Gesto do Portflio de Inovao. O fator Estratgia de Inovao mescla-se com o fator Cultura de Inovao; o fator Estrutura e Pessoas desdobrado em dois (Recompensas para Equipes e Indivduos e Assegurar a Diversidade de Pessoal) e o fator Processo de Inovao, por ele denominado como Possibilidade e Experimentao, mescla-se com o fator Cultura de Inovao.

Outro autor que trata dos fatores que potencializam um ambiente inovador no setor pblico Paulo Roberto Motta, que os chama de panoramas conceituais. O autor estabelece cinco paradigmas e seis panoramas conceituais de anlise das mudanas e inovaes organizacionais. Os paradigmas so: mudanas como compromisso ideolgico, mudanas como necessidade ambiental, mudanas como releitura crtica da realidade, mudanas como intencionalidade social, e mudana como processo de transformao do indivduo. O autor analisa a inovao com um olhar sistmico e estabelece seis panoramas conceituais da organizao: Estratgico (Estratgia da Inovao), Estrutural (Estrutura e Pessoas), Tecnolgico (Vozes Indutoras da Inovao), Humano (Estrutura e Pessoas), Cultural (Cultura de Inovao) e o Poltico (Estrutura e Pessoas/Estratgia da Inovao). (Motta, 2001)

Para o autor, a organizao deve observar todos estes panoramas de forma sistmica e considerar que o desenvolvimento da mudana se d a partir de duas vertentes: a incremental e a radical. Para Motta, na vertente incremental, mudar introduzir alteraes organizacionais pontuais (no todo ou em parte), de forma moderada e permanente. J na vertente radical, a mudana acontece pelo imediatismo, pressupondo uma mudana revolucionria, na qual se d uma ruptura com o progresso natural das organizaes, na tentativa de reagir a perodos de incerteza e respostas negativas.

Queiroz (2009) contribui com a anlise de Motta, acrescentando um stimo panorama conceitual produzido por Klering e Andrade (2006), que o de Controle (accountability), que pode estar inserido parte no fator Vozes Indutoras da Inovao (tecnologia, sociedade e organizao), com foco nas vozes da sociedade, e parte em Mtricas da Inovao. Segundo estes autores, o setor pblico, em funo da natureza complexa de suas polticas, precisa promover inovaes concretas que conduzam a transformaes efetivas; eles definem inovao no setor pblico como mudana de cunho radical que se justifica pelos fins Estratgico, Estrutural, Humano, Tecnolgico, Cultural, Poltico e de Controle.

Knox (2002) enumera quatro aspectos que sustentam uma organizao inovadora: Cultura e o Clima Organizacional; Capacidades e Habilidades de Gerenciamento; Controle e Estrutura Organizacional; e Novos Produtos e Desenvolvimento de Processos, inseridos ento nos fatores:

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Cultura de Inovao, Gesto de Projetos de Inovao, Estrutura Organizacional e Pessoas e Processos de Inovao, respectivamente.

Para Roste e Miles (2005), a capacidade de convencer outros atores estratgicos fundamental para os atores polticos, bem como para os empreendedores econmicos dessa forma, tem-se dado muito foco nas redes de atores sociotcnicos e eleitorais fundamentais para que haja as inovaes mais importantes. Com base nos pressupostos citados, os autores focam sua anlise sobre inovao na organizao pblica em fatores Poltico, Humano e de Accountability, embora considerem outros fatores (Estratgico, Estrutural, Tecnolgico e Cultural) de forma mais superficial.

A partir da reviso sobre os fatores que influenciam um ambiente inovador no setor pblico, elabora-se uma relao de dez fatores a serem utilizados para efeitos da presente pesquisa, a partir de Polignano (2009), conforme Quadro 1 a seguir.

Quadro 1

Fatores influenciadores da inovao agregados abordados por autor na reviso da literatura

Fatores Agregados abordados

X X

5. Mtricas de Inovao X X X

6. Gesto de Processo de Inovao X X X

7. Gesto de Projetos de Inovao X X

8. Gesto de Equipe X X

9. Gesto de Portflio de Inovao X

10. Vozes Indutoras da Inovao

(Tecnologia/Sociedade/Organizao)

Nota. Elaborado pelos autores a partir da reviso da literatura

Aps reviso dos autores citados anteriormente, os fatores por eles apresentados foram agregados e organizados em termos e expresses adotados para efeito do presente estudo: 1) Estratgia da Inovao, 2) Cultura de Inovao, 3) Estrutura Organizacional e Pessoas, 4) Recursos para Inovao (fsico e financeiro), 5) Mtricas da Inovao, 6) Gesto do Processo de Inovao, 7) Gesto de Projetos de Inovao, 8) Gesto de Equipe, 9) Gesto do Portflio de Inovao, e 10) Vozes Indutoras da Inovao (tecnologia/sociedade/organizao). Estas definies tm como objetivo incorporar o maior nmero possvel de fatores influenciadores do ambiente de inovao no setor pblico.

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Autores com enfoque no Setor Pblico

Motta

(2001)

Roste e Miles

(2005)

1. Estratgia da Inovao X X X X X

2. Cultura de Inovao X X X X X X

3. Estrutura Organizacional e Pessoas X X X X X X

4. Recursos para Inovao (Fsico e

Financeiro)

Mulgan e

Albury (2003)

Borins

(2006)

Knox

(2002)

Queiroz

(2009)

X X X

(tecnologia)

X

(tecnologia e sociedade)

X

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de Minas Gerais

A escolha da presente abordagem justifica-se pelo tema fatores influenciadores para criao de um ambiente favorvel inovao ser pouco tratado no seu conjunto, principalmente no setor pblico, conforme visto na reviso da literatura, sendo que, em geral, cada autor foca em determinado(s) fator(es). Da a necessidade de explorar mais amplamente o conjunto de fatores nas organizaes pesquisadas.

3. TRATAMENTO METODOLGICO

A pesquisa classifica-se como estudo de natureza descritiva, cuja elaborao envolveu tcnica quantitativa para coleta de dados, em que se buscou mensurar o grau de percepo dos respondentes quanto aos fatores que influenciam o ambiente inovador na organizao pblica. Utilizou-se, tambm, levantamento documental no que diz respeito anlise de documentos institucionais da rea de planejamento dos programas e projetos inovadores e dos arranjos institucionais selecionados, tais como: Relatrio de Avaliao Anual do PPAG, Lei Delegada n 190 e Relatrios sobre a Poltica de Inovao da Administrao Pblica em Minas Gerais. Esta modalidade de levantamento possibilitou ampliar o conhecimento sobre os arranjos institucionais e projetos utilizados para investigao do ambiente em que se deu o processo de inovao.

No que diz respeito ao instrumento de coleta, foi aplicado questionrio semiestruturado junto a 38 gestores pblicos envolvidos no processo de inovao no mbito de Secretarias e Subsecretarias de Estado, Ncleos e Agncias (cargos em nvel estratgico e ttico) de inovao do governo de Minas Gerais. As questes possuem alternativas de resposta em escala Likert de 5 pontos, sendo 1 o valor de menos importncia ou desenvolvimento e 5, o de maior importncia ou desenvolvimento. A elaborao do questionrio de pesquisa partiu da reviso da literatura a respeito dos fatores influenciadores do ambiente inovador no setor pblico.

As aplicaes dos formulrios de pesquisa foram realizadas entre os dias 17 de novembro e 22 de dezembro de 2011, sendo todas aplicados pelo prprio autor, de forma presencial, em datas e horrios agendados conforme disponibilidade de cada respondente. A durao mdia de aplicao dos formulrios foi de 40 minutos e todos eles foram feitos nos rgos de trabalho dos entrevistados. Foram aplicados dois formulrios de pr-teste no dia 14 de novembro de 2011, tendo como objetivo testar sua estrutura e o nvel de compreenso de suas questes. O pr-teste possibilitou os ajustes finais no formulrio de pesquisa.

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A escolha do Estado de Minas Gerais deu-se em funo da institucionalizao do tema inovao em algumas de suas iniciativas nos ltimos anos que pode ser constatado a partir de alguns exemplos. A criao da rea de Resultados (termo utilizado para definir as reas prioritrias de atuao do Estado) Qualidade e Inovao em Gesto Pblica e a publicao da Lei Delegada n 180/11, que dispe sobre a estrutura orgnica do poder executivo estadual, criando o Ncleo Central de Inovao e Modernizao Institucional (NCIM), vinculado Subsecretaria de Gesto da Estratgia Governamental (SUGES) da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais, e as Assessorias de Gesto Estratgica e Inovao (AGEIS), presentes nos 22 rgos da administrao pblica direta sob a coordenao tcnica da SUGES/SEPLAG, incluindo, assim, o tema inovao na administrao pblica como uma das prioridades.

Aplicou-se o questionrio para os gerentes responsveis pelos Programas Estruturadores que compem a rea de Resultado Qualidade e Inovao em Gesto Pblica, bem como para o responsvel pelo escritrio central de projetos estruturadores, denominado Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado (GERAES).

Responderam tambm ao questionrio de pesquisa gestores pblicos que atuam nos arranjos institucionais responsveis pelo NCIM e pelas AGEIS, o Secretrio Adjunto de Estado da Secretaria de Planejamento e Gesto (SEPLAG/MG), o Subsecretrio da Gesto Estratgica Governamental (SUGES/SEPLAG) e da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Qualidade do Gasto (SUBQUAGASTO).

Foram tambm abordados os gestores do Escritrio de Prioridades Estratgicas, rgo com status de Secretaria, sendo entrevistado o chefe de gabinete, representando o presidente, cujo status de Secretrio de Estado (nvel estratgico) e os responsveis pelos seus trs ncleos (gestores dos ncleos), que detm o status de Subsecretrios, sendo ento classificados tambm como nvel estratgico. Este conjunto de entrevistas possibilitou abranger os principais envolvidos dos nveis estratgico e ttico dos arranjos institucionais voltados ao tema inovao na administrao pblica de Minas Gerais.

Para compreender as diferentes percepes dos segmentos de entrevistados, utilizou-se de testes estatsticos para comparao das mdias entre o grupo de respondentes dos nveis estratgico e ttico. Este mtodo utiliza a distribuio de probabilidade mais aproximada da distribuio dos dados coletados em campo, tendo como objetivo testar a hiptese de duas mdias de amostras independentes serem iguais ou no. Esse teste foi utilizado para que fossem possveis as comparaes de amostras independentes, em que um dos grupos comparados composto por menos de 30 dados (quantidade de frequncia observada). (Triola, 1998)

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Outro mtodo utilizado para a anlise dos fatores influenciadores da inovao no setor pblico foi a anlise de quadrantes, tambm conhecida como anlise de desempenho. (Martilla & James, 1977) Este mtodo permite uma viso sobre quais atributos do produto ou servio deveriam ser melhorados. Utiliza-se uma matriz bidimensional em que a importncia mostrada pelo eixo y e o desempenho pelo eixo x, sendo a matriz dividida em quatro quadrantes.

O quadrante I (alta importncia e alto desempenho dos fatores influenciadores da inovao) indica os atributos em que a organizao deve manter os bons resultados ou utilizar-se de aes pontuais para aperfeio-los. O quadrante II apresenta atributos com alto desempenho, porm baixa importncia neste caso, a organizao pode estar focando recursos de forma equivocada, pois estes poderiam estar sendo aplicados em iniciativas em que os resultados seriam mais efetivos. O quadrante III representa atributos com baixa e importncia e baixo desempenho, em que os esforos no devem ser priorizados em um primeiro momento, dado que, alm de ser necessrio um grande esforo para que haja resultados, tais atributos no so considerados to importantes para os gestores; e o quadrante IV (baixa presena e alto desempenho) representa os fatores que devem receber ateno imediata, pois a melhoria do desempenho destes fatores trar resultados mais imediatos para a organizao, considerando a importncia atribuda a eles pelos seus prprios usurios.

4. ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS

Aps reviso de autores como Mulgan e Albury (2003), Borins (2006), Motta (2001), Knox (2002), Queiroz (2009) e Roste e Miles (2005) agregou-se os fatores por eles apresentados com foco em organizaes pblicas, os quais foram organizados em termos e expresses correspondentes aos elementos influenciadores da inovao a partir das definies de Polignano (2009). Estes fatores e suas dimenses formaram a base para a elaborao do formulrio de pesquisa.

A partir da reviso da literatura, foram extradas para cada fator influenciador as principais dimenses abordadas pelos autores revisados, criando-se ndices de importncia e de presena para eles, a fim de facilitar as anlises. Desta forma, os resultados dos fatores influenciadores extrados do conjunto de dimenses que formou cada um deles so apresentados a seguir.

A Tabela 1 ilustra o grau de importncia e presena dos fatores que influenciam o ambiente inovador no setor pblico.

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Tabela 1

Grau de importncia e presena dos fatores que influenciam o ambiente inovador no setor pblico.

N de

respostas Mnimo Mximo Mediana Mdia

Estratgia da Inovao 38 73,3 100,0 93,3 93,2 7,7 Cultura de Inovao 38 60,0 100,0 85,0 85,4 9,5 Estrutura Organizacional e Pessoas 38 46,7 100,0 80,0 77,9 11,3

Recursos para Inovao (fsicos e

financeiros) 38 50,0 100,0 80,0 78,2 14,3 Mtricas da Inovao 38 53,3 100,0 86,7 86,3 9,7

Gesto do Processo de Inovao 38 53,3 100,0 80,0 81,1 12,2 Gesto de Projetos de Inovao 38 53,3 100,0 93,3 87,0 11,2 Gesto de Equipe 38 66,7 100,0 86,7 87,4 10,3 Gesto do Portflio de Inovao 38 50,0 100,0 90,0 87,4 10,8

Vozes Indutoras

(tecnologia/sociedade/organizao) 38 60,0 100,0 85,0 86,7 9,3

Estratgia da Inovao 38 20,0 100,0 63,3 61,1 20,9 Cultura de Inovao 38 25,0 95,0 50,0 52,2 16,1 Estrutura Organizacional e Pessoas 38 20,0 93,3 53,3 56,7 19,1

Recursos para Inovao (fsicos e

financeiros) 38 20,0 80,0 45,0 50,3 18,4 Mtricas da Inovao 38 20,0 73,3 40,0 41,9 17,2

Gesto do Processo de Inovao 38 20,0 86,7 46,7 48,2 18,7 Gesto de Projetos de Inovao 38 20,0 93,3 63,3 61,8 19,0 Gesto de Equipe 38 20,0 100,0 60,0 60,0 18,9 Gesto do Portflio de Inovao 38 20,0 90,0 40,0 47,1 24,5

Vozes Indutoras

(tecnologia/sociedade/organizao) 38 30,0 90,0 67,5 64,1 15,9

Nota. Elaborado pelos autores a partir da pesquisa de campo, 2011.

Os resultados relativos ao grau de importncia e presena dos fatores influenciadores demonstram que, de modo geral, eles obtiveram elevados graus de importncia, se considerado o conjunto de entrevistas realizadas (mdia mnima atribuda foi, numa escala de 0 a 100, de 77,9 e a mxima, de 93,2).

Quanto ao grau de presena ou desenvolvimento destes fatores, verificam-se resultados bem inferiores se comparados com o seu grau de importncia. Enquanto para o grau de importncia os ndices variaram entre 77,9 e 93,2 (todos os ndices altos), o grau de presena obteve apenas quatro fatores influenciadores com ndices de presena acima de 60,00 (considerados, para efeito do estudo, presenas altas).

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Desvio

padro

Importncia

Presena

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Outro ponto a ser ressaltado refere-se aos desvios padro encontrados, nos quais os relativos ao grau de presena so bem superiores queles obtidos para os ndices de importncia dos fatores (que variaram entre 7,7 e 14,3). Quanto ao grau de presena ou desenvolvimento, este nmero varia entre 15,9 e 24,5, o que aponta divergncia de opinies dos entrevistados quanto percepo do grau de presena ou desenvolvimento dos fatores nas organizaes.

A Figura 1 apresenta os resultados da anlise de quadrantes, cruzando o grau de importncia e o grau de presena ou desenvolvimento de cada fator influenciador segundo a percepo dos entrevistados.

Verificou-se que todos os fatores apresentam alta importncia, porm, grau de presena pouco acima de 60%, indicando que todos eles so considerados inicialmente como prioritrios a serem desenvolvidos pela poltica de inovao de Minas Gerais. A fim de se ter uma anlise mais minuciosa e buscar identificar quais fatores so os mais crticos ou os que devem ter seu desenvolvimento priorizado pela poltica de inovao, foram considerados do quadrante I (alta importncia e alta presena) os fatores cujo grau de importncia obtiveram ndices acima de 80 e, de presena, ndices abaixo de 50.

Figura 1

Detalhamento dos pontos crticos dos fatores influenciadores da inovao no setor

pblico

60

Estratgia da inovao

Cultura de inovao

Estrutura organizacional e pessoas

Recursos para inovao (fsico e financeiro)

Mtricas da inovao

Gesto do processo de inovao

Gesto de projetos de inovao

Gesto de equipe

Gesto do portflio de inovao

Vozes indutoras (tecnologia/sociedade/organizao)

100

IV

I

II

Ateno prioritria

90

Importncia

80

70

III

40 50 60 70

Presena

Nota. Elaborado pelos autores a partir da pesquisa de campo, 2011.

Pode-se notar que os fatores influenciadores da inovao que so crticos ou que deveriam ser priorizados pela poltica de inovao quanto ao seu desenvolvimento so: Gesto do Portflio de Inovao, Mtricas da Inovao e Gesto do Processo de Inovao (quadrante IV alta importncia e baixa presena), pois, como dito anteriormente, conforme a anlise de quadrantes, so os fatores com

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maior potencial de retorno em menor tempo para se desenvolver ambiente favorvel inovao nas organizaes pblicas investigadas. Ou seja, por terem obtido alto grau de importncia e grau de presena entre alto e intermedirio, detm maior potencial de retorno em termos de influncia no ambiente de inovao. Bem prximo encontra-se o fator Cultura da Inovao, que, embora figure no quadrante IV (relativo aos fatores crticos), trata-se de um fator que demanda tempo para ser incorporado pelas pessoas da organizao.

Os fatores Estrutura Organizacional e Pessoas e Recursos para Inovao, apesar de estarem em quadrantes distintos (II e III, respectivamente), ambos merecem ateno em um segundo momento por terem nvel de importncia prxima intermediria e os menores graus de presena. Ou seja, so fatores cujo desenvolvimento poder gerar altos resultados na construo do ambiente favorvel inovao, mas demandaro maior esforo das organizaes.

J os fatores Estratgia da Inovao, Gesto de Equipe, Gesto de Projetos de Inovao e Vozes Indutoras da Inovao so os que obtiveram altos graus de importncia e, tambm, os maiores graus de presena. Ou seja, so fatores que necessitam de aes visando seu aperfeioamento por meio de aes mais pontuais em relao aos demais.

Vale ressaltar que algumas aes do Estado, como a poltica e metodologia da inovao, a criao de arranjos institucionais como o NCIM e as AGEIS, ainda so bem recentes, sendo que a poltica e metodologia, embora j desenhadas, ainda estejam em fase de implantao, enquanto o NCIM e AGEIS esto em funcionamento h pouco mais de um ano. A plena articulao entre essas iniciativas pode se traduzir em maior alinhamento entre os responsveis pela inovao nas organizaes pblicas do Estado e, por consequncia, em aes inovadoras mais consistentes.

A anlise dos fatores influenciadores da inovao, comparando-se os nveis estratgico e ttico, elaborada a seguir, a fim de se compreender melhor a percepo dos gestores entrevistados tambm sobre os fatores influenciadores do ambiente inovador.

Tabela 2

Fatores influenciadores da inovao no setor pblico por nvel hierrquico

Fatores Nvel Estratgico Nvel Ttico

Importncia Presena Importncia Presena Estratgia da Inovao 89,4 73,3 94,9 55,4 Cultura de Inovao 84,6 61,7 85,8 47,9 Estrutura Organizacional e Pessoas 77,2 61,1 78,2 54,6 Recursos para Inovao 75 60,0 79,6 45,8 Mtricas da Inovao 85,6 46,1 86,7 40 Gesto do Processo de Inovao 80 56,1 81,5 44,6

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Gesto de Projetos de Inovao 82,8 66,7 89 59,5 Gesto de Equipe 86,1 60 87,9 60 Gesto do Portflio de Inovao 81,7 53,3 90,0a 44,2 Vozes Indutoras 80,4 64,2 89,6 64

Nota. a. Testes de mdias (Teste t para amostras independentes: Estratgico vs. Ttico) significativos (p-valor

<0,05). (Triola, 1998). Elaborado pelos autores a partir da pesquisa de campo.

Verificou-se que o grau de presena ou desenvolvimento dos fatores na percepo dos entrevistados do nvel ttico , em mdia, menor do que entre os entrevistados do nvel estratgico, com destaque para os fatores Estratgia da Inovao, Cultura de Inovao e Recursos para Inovao, que apresentaram diferenas estatisticamente significativas. Ou seja, pode-se afirmar que a posio hierrquica influenciou a percepo dos gestores quanto ao grau de presena ou desenvolvimento referente a esses trs fatores.

Quanto ao grau de importncia, a diferena de percepo entre os dois nveis hierrquicos tambm foi alta, apresentando tambm diferenas significativas no fator Estratgia da Inovao, assim como observado nos ndices relativos ao grau de presena. Porm, registrou-se diferenas significativas em dois outros fatores: Gesto do Portflio de Inovao e Vozes Indutoras, que apresentaram tambm menor grau de importncia no nvel ttico.

Verifica-se, portanto, que os entrevistados do nvel estratgico tenderam a ser mais otimistas do que os do nvel ttico, principalmente quanto ao grau de presena dos fatores que influenciam o ambiente inovador no setor pblico.

Os resultados obtidos a partir da comparao das respostas entre os nveis estratgico e ttico apontam para algumas reflexes importantes, especialmente no que se refere tendncia dos respondentes do nvel estratgico, em geral, considerarem os graus tanto de importncia quanto de presena mais elevados tanto para os fatores motivadores da inovao como tambm para os fatores influenciadores de um ambiente inovador.

Por um lado, verificou-se que os gestores do nvel estratgico demonstraram possuir uma viso mais otimista sobre os resultados da inovao, sendo estes gestores os responsveis pela concepo das iniciativas inovadoras (sejam elas iniciativas como criao de arranjos institucionais ou polticas, programas e projetos de inovao). Por outro lado, os gestores do nvel ttico, responsveis pela implementao e conduo das iniciativas inovadoras, apresentam, de maneira geral, viso mais pessimista ou, talvez, mais realista sobre o atual estgio tanto a respeito dos fatores motivadores como dos fatores influenciadores. Essa diferena de viso pode estar relacionada ao fato de a rotina e as atribuies do dia a dia designadas aos gestores do nvel ttico, muitas delas associadas mais diretamente s atividades-meio das organizaes, consumirem o tempo que seria necessrio para que

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esses gestores pudessem refletir, discutir e focar mais e melhor na inovao em suas organizaes. Os resultados obtidos quanto ao grau de importncia e de presena tanto dos fatores motivadores como para os fatores influenciadores confirmaram essa tendncia.

O fato de a Estratgia da Inovao aparecer como o fator mais importante e um dos mais desenvolvidos hoje nos rgos investigados pode ser considerado como um resultado positivo, dado que a literatura apontou que atravs da estratgia que se define toda a poltica e todo o processo da inovao, e o apoio dos atores estratgicos fundamental para se alavancar todas as aes estruturais e processuais da inovao no ambiente pblico.

Por outro lado, os entrevistados do nvel estratgico no enxergam tanta importncia no fator influenciador Recursos para Inovao, o que preocupante, dado que, como Mulgan e Albury (2003) e Borins (2006) apresentam, este um dos fatores fundamentais para que a inovao de fato acontea e, alm disso, so os atores do nvel estratgico os responsveis pela viabilizao dos recursos para inovao, seja dos fsicos, seja dos financeiros.

Verificou-se que fatores influenciadores mais voltados prtica da inovao foram os que obtiveram menor grau de presena, dentre eles, Recursos para Inovao, Mtricas e Gesto do Portflio da Inovao. Alm destes, a Cultura da Inovao tambm obteve uma baixa pontuao. Esses resultados podem indicar que, por serem aes que demandam maior grau de maturidade e tempo para se desenvolverem, ainda no foram de fato incorporadas nos rgos estudados porm, no caso do fator Recursos para Inovao, os dados so preocupantes, pois ele obteve baixo grau de presena e de importncia, sendo o segundo menos importante de maneira geral e o menos importante na opinio dos gestores do nvel estratgico.

Fatores com maior grau de desenvolvimento se comparado com os demais, porm ainda tmidos quando se analisa seus resultados de forma isolada, como Estratgia da Inovao, Gesto de Projetos de Inovao, Gesto de Equipe e Vozes Indutoras, podem ter alcanado ndices mais altos por dois motivos: 1) so iniciativas que em geral j vinham sendo conduzidas em projetos estruturadores de maneira ampla assim, podem ser mais bem compreendidos entre os entrevistados como fatores presentes em projetos de inovao; 2) tendem a ser os fatores que, em conjunto com a Estrutura Organizacional e Pessoas, daro base para os demais. Por outro lado, destaca-se que a nota obtida pelo fator Vozes Indutoras em grau de presena (maior nota) foi a partir da dimenso relativa s vozes de outras tecnologias, enquanto as dimenses relativas s vozes da prpria organizao e da sociedade obtiveram notas baixas, ou seja, necessrio dar mais voz para as opinies e necessidades do usurio final, seja ele o cidado, seja ele o servidor.

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A disperso das respostas verificadas pelos testes de desvio padro e testes de mdias demonstra que h forte divergncia de opinies no s entre o nvel estratgico em comparao com o ttico como tambm entre os gestores do mesmo nvel, embora o tema inovao esteja presente na misso e nos objetivos dessas organizaes. Essa disperso menor em relao aos fatores motivadores da inovao e bem maior quanto aos fatores influenciadores de um ambiente favorvel inovao. Ou seja, os agentes da inovao no Estado de Minas Gerais esto mais alinhados quanto ao porqu de se inovar e menos alinhados em como inovar.

5. CONCLUSES

A presente pesquisa baseou seus resultados na anlise da literatura sobre o tema inovao no setor pblico e na realizao da pesquisa de campo, sendo os ambientes de investigao os rgos diretamente envolvidos com o tema inovao na organizao pblica do Estado de Minas Gerais, ou seja, ambientes nos quais o tema inovao na organizao pblica est institucionalizado em maior ou menor grau de intensidade.

Buscou-se compreender: a) quais so os principais fatores que motivam o setor pblico a inovar e o quanto estes fatores so importantes e presentes nos rgos investigados; e b) quais so os principais fatores que influenciam a criao de um ambiente inovador no setor pblico, ou seja, que propiciam um ambiente no qual se possa ter mais e melhores inovaes, dadas as caractersticas e necessidades de cada organizao e, o quanto estes fatores so importantes e presentes nos rgos investigados.

A comparao entre os nveis estratgico e ttico apontou diferenas significativas de percepo entre eles, tanto em relao ao grau de importncia quanto ao grau de presena destes fatores nas organizaes, inclusive com grau de significncia estatstica. Este resultado faz com que sejam adicionadas como prioridade de aes, iniciativas visando o alinhamento entre os dois nveis estratgicos para que o Estado possa desenvolver o ambiente favorvel inovao e, em consequncia, melhores resultados advindos da inovao.

Embora seja visvel a busca cada vez maior pela introduo do tema inovao no Estado de Minas Gerais, sendo esta traduzida em iniciativas como a institucionalizao da inovao por meio da redefinio de misses de arranjos j existentes, da criao de novos arranjos e de assessorias voltadas ao tema, de reas de resultados e programas estruturadores e da criao da poltica e da metodologia de inovao, no atual momento, no se pode afirmar que o estado mineiro tenha proporcionado um

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ambiente favorvel para a inovao. Embora haja indcios de que se pretenda de fato construir esse ambiente, ser necessrio um pouco mais de tempo para verificarmos se essa afirmativa ir proceder.

Esses resultados sugerem alguns direcionamentos que podero ser desdobrados em futuros estudos e em medidas de polticas pblicas de promoo e apoio inovao no setor pblico, no s no mbito do Estado de Minas Gerais, como tambm em outros nveis de governo (municipal e federal). So eles:

Desenvolvimento de estudos cuja dimenso seja mais ampla que o presente, ou seja, capazes de abarcar a percepo de todos os atores do governo, sendo que o presente estudo, dadas suas limitaes, teve seu recorte focado nos atores dos nveis estratgico e ttico (no considerando o operacional) e de arranjos institucionais e projetos cujo tema inovao estivesse explcito em sua misso. Porm, como em ltima instncia todos os atores de governo influenciam nos resultados advindos do ambiente de inovao, suas percepes so importantes, e anlises levando-os em considerao possibilitam a extrao de resultados mais robustos quanto s dimenses abordadas no estudo. Alm disso, o fato de boa parte das iniciativas focadas no tema inovao na administrao pblica ser recente no Governo de Minas Gerais (boa parte em fase de elaborao e implementao) sugere que um novo estudo deva ser realizado a mdio prazo, o que possibilitar uma comparao com os resultados aqui apresentados.

Consolidao de estudos focados na mensurao do ambiente de inovao, o que poder se traduzir em instrumentos de diagnsticos capazes de verificar o grau de maturidade do ambiente de inovao nas organizaes pblicas, dando subsdios para aes pontuais e amplas visando o robustecimento do ambiente de inovao nas organizaes e, em ltima instncia, resultando em organizaes capazes de inovar cada vez mais e melhor e, consequentemente, traduzindo-se em servios pblicos e polticas pblicas cujos resultados sejam mais efetivos.

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INNOVATION IN PUBLIC ORGANIZATIONS: STUDY OF THE FACTORS THAT INFLUENCE THE ENVIRONMENT OF INNOVATION IN THE STATE OF MINAS GERAIS

ABSTRACT

The objective of this paper/article is to analyze the environment for innovation in public organizations

of the State of Minas Gerais, from the perspective of managers involved in strategic projects and

institutional arrangements aimed at innovation. To this end, it analyzes the factors that influence

innovation in the public sector, identifying critical factors to be prioritized by the innovation policy of

the State, in order to improve it. It was found that the degree of the presence of these factors is

generally low, though managers have assigned high importance to them. There was also a difference of

opinion between managers by hierarchical level as the importance and presence of these factors.

Keywords: Innovation in public organizations; Influential factors; Environment of innovation.

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Data do recebimento do artigo: 15/04/2014

Data do aceite de publicao: 05/12/2015

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