Análise Cognitiva e Política Externa

Abstract

The objective of this article is to analyse the development of the study of cognitive settings and foreign policy since the end of the 1950s. It emphasizes the influence of the rational choice model on the literature and, as a result, the marginalization of the investigation of the cultural dimension of foreign policy. Finnaly, it proposes a theoretical framework that incorporates the study of doctrines, international norms and national traditions, part of the international culture of a nation, to the study of foreign policy. [PUBLICATION ABSTRACT]

1 - Introduçâo

Acritica à homogeneizaçâo dos atores ínternacionais feita pela literatura realista resultou em um conjunto de propostas desenvolvidas a partir do final da década de 50, as quaís buscam analisar os elementos subjetivos que influenciam o comportamento desses atores e demonstrar que os mesmos nao podem ser tratados como atores unitarios e homogéneos.

Autores que trabalham com a temática de política externa desenvolverán! inúmeros conceitos e modelos para o estudo da sua dimensäo subjetiva, fornecendo aos pesquisadores do assunto um conjunto de instrumentos analíticos como ambiente psicológico, groupthink, percepçoes e falsas percepçôes, liçoes da historia, imagens, sistemas de crenças etc. Farei, inicialmente, urna breve apres entaçao dos conceitos e modelos desenvolvidos a partir da década de 60; a seguir, sugiro que, na medida em que os trabalhos nessa subárea se inclinam a focalizar o processamento de informaçôes, o tratamento da dimensäo cultural tende a ser marginalizado. Na verdade, tal processamento, sobre o qual a mai or parte dos trabalhos tem se debruçado, näo pode ser compreendido sem referencia à realidade cultural dos atores, urna vez que esta influencia o processo de seleçâo das partes relevantes da informaçâo, sua categorizaçâo, a avaliaçao do comportamento de atores e até a conceituaçâo do que vem a ser um comportamento racional. Finalmente, exponho urna proposta para a análise do conteúdo e das origens de imagens, enquanto partes constitutivas da cultura internacional de urna naçâo ou coletividade, no contexto das relaçoes ínternacionais.

2 - A Literatura

Os textos precursores que abordam os elementos cognitivos no contexto internacional foram escritos depois da Segunda Guerra Mundial e buscavam encontrar a fonte dos conflitos internacionais na mente humana, se concentrando no estudo de personalidades patológicas. Os exemplos obvios sao os estudos acerca da influencia das personalidades de Hitler e Stalin sobre a política internacional.1

A emergencia de urna literatura voltada para a ahálise de elementos cognitivos no ámbito das relaçoes internacionais, no final da década de 50, é resultado da maior ênfase dada as dimensöes psicológica e cultural no contexto das ciencias sociais, ao movimento behaviorista que colocou em discussâo a relaçâo dos estudos internacionais e outras áreas das ciencias sociais, à crítica ao realismo e ao aparecimento de alguns trabalhos que marcaram a subárea de análise de política externa.

A crítica ao realismo feita por Richard Snyder, H. W. Brück e Burton Sapin abriu cam inno para a criaçâo da subárea de análise de política externa.2 Na medida ern que as percepçoes dos tomadores de decisöes eram consideradas um elemento explicativo fundamental, esse trabalho também inaugurou o exame de variáveis cognitivas formadoras da política externa. Na verdade, a historia dos estudos de política externa mistura-se corn a historia das investigaçôes sobre elementos subjetivos e relaçoes internacionais.

Em contraposiçao à perspectiva realista, Snyder, Brück e Sapin argumentavam que o estudioso de política externa deveria se concentrar na análise de como os tomadores de decisöes "definiam a situaçâo":

"A situaçâo é definida pelo ator (ou atores) de acordo com a forma que o ator (ou atores) se relaciona com outros atores, com possíveis objetivos e com possíveis meios e de acordo com a forma em que meios e fins conformam estrategias de açâo [."]".»

O trabalho de Harold e Margaret Sprout também teve papel fundamental na configuraçâo de urna literatura voltada para a análise cognitiva e política externa.4 Eies estabeleceram a distinçâo entre o "ambiente operacional" e o "ambiente psicológico", um legado que foi incorporado por diversos autores posteriormente, particularmente aqueles que adotam a perspectiva do processo decisorio. Ambos propuseram que fatores ambientáis somente influenciam as atitudes e as decisöes que compöem a política externa do Estado, na medida em que sao percebidos e considerados no processo de formaçâo dessa política. O exame do "ambiente psicológico", ou seja, imagens e idéias sobre o "ambiente operacional", tornou-se objeto legítimo dos estudos de política externa.

Desde entäo, grande parte da bibliografía que lida com variáveis subjetivas na análise de política externa tem focalizado o processo decisorio. Os estudiosos deste tern como sua unidade básica de análise o tomador de decisöes individual, conseguentemente, os valores, atitudes e percepçoes que guiam suas acöes sao considerados.5 De acordo com Joseph Frankel, o processo decisòrio, em contraposiçao a acöes, realiza-se na mente humana, dai a relevancia do estudo do filtro de informaçôes e do conjunto de valores que influenciam esse processo. As palavras do autor sao elucidativas:

"Compreendemos por processo decisòrio o estabelecimento de um curso de açao dentro de nossas mentes depois de urna deliberada consideracelo de todas as alternativas. Compreendemos por decisäo o resultado desse processo. Entendemos por açao urna coisa feita, ou o processo de fazer ou agir".6

O trabalho de Michael Brecher er allié o principal estudo nessa área que adota a perspectiva do processo decisòrio.7 Os autores utilizam o concerto criado pelos Sprouts de "ambiente psicològico" para se referir às variáveis subjetivas que contribuem para a compreensäo desse processo. Propöem que o poder de filtragem das imagens é fundamental. O ambiente operacional, composto de elementos externos, que incluem os sistemas global, subordinado e bilateral, e internos, abrangendo a capacidade militar e económica, estrutura política, grupos de interesse e elites competitivas, afeta o resultado das decisöes diretamente; porém, só influencia as mesmas depois de filtrado pelas imagens e atitudes dos tomadores de decisöes.

No estudo de W. Carlsnaes sobre ideologia e política externa urna distincáo equivalente entre realidade e percepçoes é estabelecida. Ele define, por um lado, a "dimensáo situacional", ou seja, condiçoes objetivas e contexto organizacional, e, por outro, as "dimensöes de disposicáo e intençâo", referindo-se, respectivamente, a valores, percepçoes e escoihas e motivaçoes.8

A análise cognitiva também focaliza o papel da crença como mecanismo de organizacäo da realidade que permite a absorcäo da informaçâo. O trabalho pioneiro de K. Boulding sobre imagens, o quai inspirou diversos estudos posteriores, é um exemplo. Ele aborda a relaçâo entre informaçâo receptada e imagens ou "estruturas de conhecimento subjetivas".9 No campo das relaçoes intemacionais, O. Holsti foi inovador na discussäo sobre o papel de imagens nacionais que organizariam as percepçoes na forma de guias de comportamento, e permitiriam o estabelecimento de objetivos e a ordenaçâo de preferencias.10

Outra vertente da análise cognitiva se concentra exclusivamente na compreensäo de mecanismos psicológicos que influenciam o processo decisorio.11 O mais proeminente exemplo é a pesquisa de Robert Jervis sobre percepçoes e falsas percepçoes.12 O autor busca detectar a influencia das percepçoes sobre as preferencias por determinadas escoihas políticas. Com esse objetivo em mente ele analisa os mecanismos que filtram a informaçâo incorporada pelos agentes decisorios. Sugere, entáo, que, em conseqüencia da necessidade de alcançar consistencia cognitiva,13 informaçôes sao assimiladas de acordo com expectativas, crenças e teorías já presentes no quadro cognitivo dos atores. A preocupaçâo de Jervis recai sobre os perigos de um "fechamento cognitivo prematuro", quando o decisor nao percebe a influencia do mecanismo de filtragem:

"Se um decisor pensa que um evento indica inferencias evidentes e sem ambigüidades, quando na verdade essas inferencias sao resultado de sua perspectiva previa, ele se tornará confiante em excesso e excluirá alternativas prematuramente, acreditando que o evento contém suporte independente de suas crenças".14

Explicaçoes para distorçoes da percepçâo sao encontradas também nos trabalhos sobre motivaçoes emocionáis que limitam a capacidade do decisor de incorporar informaçoes. O envolvimento do ego em compromissos previos, a apreensâo dos custos e riscos e as expectativas em relaçao a possíveis beneficios geram emoçoes conflituosas que precisam ser concilladas. Em seu estudo sobre groupthink, Irving Janis mostra como constrangimentos emocionáis no contexto de pequeños grupos de "decisores" inibem urna avaliaçâo correta da realidade.15

Assi m sendo, a investigacäo da dimensäo subjetiva da formaçao de políticas externas juntamente com o estudo de políticas burocráticas podem contestar o modelo estímulo/resposta ao abrir a "caixa-preta" e abandonar o ator unitario. A relaçao que qualquer ator estabelece com diferentes estímulos é afetada pelas suas crenças. Particularmente em determinados contextos, como as situaçoes näo-rotineiras, as decisöes tomadas nos escalöes superiores da máquina estatal, os eventos nao antecipados e as situaçoes que geram tensäo e pressöes sobre os decisores, a relevancia da investigaçâo do papel das variáveis subjetivas é hoje ampiamente aceita.

3 - A Marginalizaçâo da Dimensäo Cultural

Quando a visäo realista do Estado como ator unitàrio, universalmente definido como maximizador de poder, foi contestada no final da década de 50, muitos autores voltaram-se para a análise dos mecanismos internos ao processo decisorio. A abertura da "caixa-preta", que marca o nascimento da área de análise de política externa na década de 60, inaugurou o caminho para o questionamento do modelo estímulo-resposta. Os mecanismos de mediaçao internos as máquinas estafáis passam a merecer, a partir de entáo, a atençâo dos especialistas. Nesse contexto, o status do ator racional foi questionado pelos estudos de política burocrática e por aqueles de mecanismos cognitivos.

A capacidade de os atores fazerem escolhas conscientes a respeito do valor relativo de seus objetivos e absorverem toda a informaçâo dispon ível tem sido contestada por diversos analistas da dimensäo psicológica da política externa.16 No entanto, a posiçâo paradigmática ocupada pelo modelo do ator racional nao foi questionada, em particular o individualismo metodológico sobre o qua! esse modelo se fundamenta manteve seu lugar de formador da perspectiva dos especialistas. Como resultado, a eficiencia do processo de tomada de decisöes tornou-se o foco da maior parte das pesquisas voltadas para a análise cognitiva de atores intemacionais, e as variáveis culturáis foram marginalizadas pelos diversos quadros teóricos.17

A adoçao do individualismo metodológico, o quai pressupöe a reduçâo da vida social as açôes de atores individuáis, reforçou essa tendencia, já que os estudos se voltam para a análise do comportamento de agentes individuáis. Embora a abordagem exclusiva de fatores societais nao seja aceitável, sendo a investigalo do processo de escolha individual fundamental para a compreensäo da formaçâo da política externa, a relevancia do estudo da dimensao cultural deve ser destacada.

A influencia do modelo da escolha racional é mais claramente observada ñas investigates sobre a distorçâo da percepçâo como resultado de mecanismos psicológicos. A posiçâo paradigmática do modelo em questáo expressa-se na preocupacáo, central nesses trabalhos, com o processamento imperfeto da inforrnaçâo. As propostas para evitar o "fechamento cognitivo precoce", ou para a incorporaçâo de mecanismos de vigilancia que permitam o perfeito acesso à inforrnaçâo, transformam-se no eixo das análises de autores como Jervis e Janis. Tendo aberto a "caixa-preta" e se objetado a visäo do ator com preferencias plenamente ordenadas e com acesso perfeito à inforrnaçâo, as pesquisas de ambos concentraram-se nos mecanismos psicológicos que obstruem a realizaçâo do ideal racional. Em outras palavras, esses autores têm como preocupaçao central as patologías do processo decisòrio.

O lugar ocupado pelo modelo de escolha racional também pode ser detectado da perspectiva do processo decisorio. Em sua apresentaçâo do quadro teórico para a análise de políticas externas, Brecher et alii estabelecem que a distinçâo entre o "ambiente psicológico" e o "ambiente operational" é um requisito essencial para a construçâo de modelos de análise de política externa:

"Na medida em que os decisores percebem o ambiente operacional corretamente sua atuaçâo em política externa será baseada na realidade e tenderäo estes a ter sucesso. Na medida em que suas imagens säo incorretas, escolhas de políticas públicas näo teräo sucesso, ou seja, haverá um abismo entre os objetivos definidos pelas elites e os resultados da política implementada".18

De modo geral, estudos sobre aspectos cognitivos do processo decisorio te ndem a concentrar esforços no desencontro entre imagens e realidade que perturbam o processo de deliberaçâo, impedindo a adequaçao de estrategias de açâo a objetivos. Como observa John Vogler, decisores podem estar utilizando o equivalente à cartografia medieval em vez de mapas modernos e, conséquente mente, navegando na direçâo errada. Na verdade, apesar da inegável utili dade de mapas de última geraçâo, o pesquisador necessita investigar o conteúdo dos mapas efetivamente em uso. As fantasias dos mapas medievass eram guias de comportamento poderosos em urna sociedade de orientaçâo religiosa, e nao simpiesmente guias equivocados. A armadilha positivista está obscurecendo os estudos cognitivos de política externa na forma do status paradigmático do modelo de escolha racional.

No caso do estudo de processos decisorios, embora, como vimos, o peso das variáveis subjetivas seja considerado, o ponto nevràlgico säo as tomadas de decisöes. A análise cognitiva está subordinada a esse objetivo fundamental, conseguentemente, a ênfase recai sobre os mecanismos de percepçâo. Os atributos culturáis que precedem o momento em que se inicia o processo de deliberacáo säo minimizados ou aparecem como um adendo ao eixo explicativo.

O termo usado por Snyder, Brück e Sapin - "definiçao da situaçao" - fala por si só. Os elementos subjetivos säo relevantes para esse quadro de análise na medida em que se referem a urna situaçao específica ou, em outras palavras, as decisöes que os encarregados pelo Estado estäo tomando. O elemento cultural, tratado como urna variável interveniente, faz parte do contexto doméstico e nao é discutido em termos de crenças e valores relevantes para o contexto internacional.

O desenvolvimento do estudo de processos decisorios levou a urna sofisticaçao e complexificaçâo dessa perspectiva inicial. Análises posteriores detectaram a presença de valores, crenças e atitudes antes do deslanchar desse processo.

Joseph Frankel menciona valores combinados em sistemas de valores que säo intrínsecos aos tomadores de decisöes, estando portanto presentes antes do inicio do processo decisorio. O trabalho de Frankel é, contudo, prejudicado peía consideracáo unicamente de valores, deixando crenças e atitudes de lado. Por outro lado, ele enfatiza o impacto emocional dos mesmos, restringindo assim a influencia dos elementos subjetivos.

Outro estudioso da dimensáo subjetiva da análise de política externa que considerou essa distinçao foi W. Carlsnaes. Ele estabelece a diferença entre a "dimensáo intencional" e a "dimensäo da disposicáo", referindo-se, respectivamente , a escolhas e motivaçoes e a valores e percepçoes. Embora a açao de política externa continue sendo a unidade de análise básica, o autor preocupa-se em investigar o papel de elementos cognitivos que precedem o processo decisòrio, no caso, valores e percepçoes. Näo encontramos, contudo, em seu trabalho, urna discussäo sobre o conteúdo desses mesmos valores e percepçoes, apenas referencias à posiçao que ocupam no esquema explicativo que focaliza as açoes de política externa.

Richard Cottam,19 por sua vez, investigou a "predisposto da política externa" e, para isso, estabeleceu urna taxonomía de motivaçoes que podem ser económicas, comunais, messiânicas ou governamentais. Cottam concluiu que sornente observando o processo decisorio e o papel preenchido por diferentes grupos nesse processo é possível mostrar como varios fatores se combinam para esîabelecer a política externa de um país. Embora analise perspectivas coletivas na íorma de "visöes de mundo", ele nao se voita para o estudo de elementos culturáis, já que seu objetivo último é o resultado da política externa, ou seja, tendencias ao status quo ou ao imperialismo.

No quadro teórico desenvolvido por Brecher observamos a distinçâo entre o "prisma atitudinal" e "imagens do ambiente". O primeiro conceito refere-se à ideologia - legado histórico - e às características de personalidade ou as predisposiçoes psicológicas da elite decisoria. O segundo, diz respeito às percepçôes e representa o mais importante input para a formaçâo da política externa. Em sua pesquisa sobre a política externa de Israel, o autor avança significativamente em termos da interseçâo do estudo da cultura e da política externa. Ele esquadrinha a cultura política de Israel e estabelece conexöes entre as suas principáis características - judaismo, orientaçâo para a Europa Oriental e ideologia socialista - e as tendencias da política externa do Estado. Entretanto, a investigaçâo da especificidade dos aspectos culturáis orientados para a inserçâo internacional do país nao é levada adiante.

Conclu ímos, assim, que os estudos de análise cognitiva e política externa, apesar de avanços significativos no sentido da incorporaçâo da pesquisa de quadros cognitivos relativamente independentes do processo de deliberacáo, propendem a focalizar o processo decisorio tendo em mente a realizaçâo do ideal racional - adequaçao de meios a fins, ordenaçao de preferencias e controle de informaçoes sobre o ambiente operacional. A influencia do modelo do ator racional contribuí assim, significativamente, para a marginalizaçâo das investigates sobre variáveis culturáis.

A abordagem das dimensöes cognitivas da política externa tem dois aspectos: por um lado, contém a investigaçâo de formas de processamento da informaçâo; por outro, abarca o estudo dos objetivos e orientaçôes dos atores - tal estudo nao pode ser marginalizado em conseqüencia da focalizaçao do processo de deliberacáo, urna vez que isso representaría urna séria limitaçâo para a nossa compreensäo da constituiçâo de políticas externas. Ademais, a crítica ao modelo realista nao pode fracassar em substituir o ator homogeneizado, maxim izador de poder, por urna ator guiado por um conjunto complexo de crenças, objetivos e orientaçôes. Se vamos criticar a definiçâo positivista de interesse nacional é necessario enfrentarmos a tarefa de explicar o quadro cognitivo de atores intemacionais. Nesse sentido, a pesquisa do contexto cultural é fundamental.

4 - O Estudo de Imagens

Os conceitos desenvolvidos pela fenomenología para explicar o comportamento cotidiano poderäo contribuir na definiçâo de um quadro de análise para o estudo de imagens e política externa. A preocupaçâo da fenomenologia com a "atitude natural" e o "mundo cotidiano" indica urna discussao sobre os esquemas interpretativos que geram o comportamento diario. A análise de Alfred Sh utz de esquemas interpretativos, aplicados por qualquer ator em seus enconíros diarios, é útil no seniido de estabelecer urna distinçâo entre mecanismos cognitivos ativados a partir do processo de deliberaçâo (sobre os quais a literatura acima analisada se concentra) e um conjunto de idéias que o ator carrega consigo.20

De acordo com Shutz, o ator traz para cada encontró um "conhecimento armazenado" que Ihe permite tipificar outros atores de acordo com um esquema interpretativo. As fontes desse conhecimento säo relaçoes contemporáneas, experienciadas ou nao pelo ator em questáo, e também passadas, que ocorreram antes do seu nascimento. "Estruturas de conhecimento", ou conhecimento organizado, estabelecidas por meio de crenças, valores e atitudes, formam o "conhecimento armazenado". Assim sendo, o ator pode reconstruir suas experiencias em termos de représentâmes abstraías.21

Um segundo passo na definicáo de imagens significativas para a análise de política externa será a delimitacáo de elementos cognitivos relevantes para o entendí mento das relaçoes intemacionais.

Os autores que desenvolveram o conceito de cultura política durante os anos 60 buscaram circunscrever as orientaçôes culturáis que têm relevancia direta para a política. Incorporando os adiados da antropologia cultural e da psicologia, eles enfatizaram a especificidade da esfera política.22 Embora alguns analistas que utilizaram o conceito adotem urna definicáo que incluí atitudes e comportamentos, Sidney Verba e Lucien Pye sugerem que apenas as atitudes do grupo, ou seja, orientaçôes subjetivas em relaçâo à esfera política, säo objeto de estudo da cultura política.

Seguindo o mesmo camínho de delimitacáo de subculturas, ou regiöes da cultura, gostaria de sugerir que a definicáo de urna regiäo da cultura nacional orientada para o cenário internacional representa urna importante contribuicáo para o estudo de elementos cognitivos e política externa. Assim sendo, a cultura internacional23 de um grupo incluí valores, crenças e atitudes referentes à posicáo da nacáo no sistema internacional. Os trabalhos sobre culturas nacionais estratégicas sao congruentes com essa proposta.24

Em terceiro lugar, proponho que dentro dessa regiäo cultural é possível examinar imagens do ambiente, que podem se referir a urna questáo ou relaçâo bilateral. Como nos lembra Kenneth Boulding,25 a importancia da incorporacáo de informaçôes está no impacto gerado sobre as imagens. Assim sendo, trata-se de dedicar considerável esforço ao estudo do conteúdo das mesmas, o que, ern contraposicáo ao estudo das percepçôes, representa um translado do eixo de análise do processo decisorio para o contexto cultural.

5 - Analisando o Conteúdo de Imagens

Diversos instrumentos metodológicos estáo à nossa disposicáo para a descricáo de quadros cognitivos. Dentre esses, gostaria de mencionar o uso da "análise de conteúdo",26 "mapeamento cognitivo" e "códigos operacionais".27 O primeiro é apenas um instrumento para coleíar dados; o segundo é um procedimento indutivo, baseado no pressuposto de que os decisores operam com representacöes simplificadas do mundo, as quais conectam escoíhas e resultados. Já os estudos de códigos operacionais sao baseados em um método dedutivo, segundo o qual urna série de perguntas preestabelecidas sao investigadas a partir das fontes. Esses instrumentos, ampiamente explorados por estudiosos de política externa, podem ser extremamente úteis, porém, na ausencia de. urna proposta teórica para a análise de quadros cognitivos, estaremos diante do perigo de nos tornarmos reféns dos dados coletados.

Consideremos algumas propostas para o estado da estrutura de quadros cognitivos. Milton Rokeach, por exemplo, sugere que sistemas de idéias sao formados por subsistemas de crenças, atitudes e valores. Urna crença é "qualquer proposiçâo simples que pode ser precedida pela frase eu acredito que [...]" e é urna predisposiçâo para a açâo. Atitudes sao conjuntos de predisposiçoes para a açâo organizados em torno a um objeto ou situaçâo. Valores sao ideáis abstratos localizados em urna posiçâo central no sistema de idéias. Urna ideologia é um conjunto de crenças e valores institucionalizados, derivando sua legitimidade de urna autoridade externa.28 G. Bonham e M. Shapiro, por sua vez, categorizam as crenças enguanto afetivas, cognitivos e conativasTAs primeiras referem-se aos objetivos e interesses dos atores; as segundas dizem respeito as idéias acerca do que está ocorrendo no ambienté do ator; enquanto as crenças conativas incluem um conjunto de escolbas consideradas possíveis.29

Essas categorizaçoes de diferentes aspectos do quadro cognitivo säo fundamentáis para o estudo da sua influencia sobre o comportamento. No entanto, se restringerò à classificaçâo de elementos subjetivos, baseada na sua rèlaçâo com um objeto ou na sua estrutura e forma.

Como resultado da posiçâo paradigmática do modelo de escolha racional, os estudiosos de sistemas de crenças têm se dedicado à compreensäo da dissonância entre diferentes elementos dos mesmos. Mencionei anteriormente a grande influencia exercida pelo trabalho de Festiger - a definicáo de sistemas de crenças como urna configuraçâo de idéias na qual os elementos estäo estrutu raímente conectados deixou sua marca na literatura. A consistencia interna, ou a presença de aiguma forma de constrangimento na relaçao entre idéias, é considerada um elemento básico da investigaçâo de quadros cognitivos pela maioria dos autores, podendo tal constrangimento ser lógico ou psicológico.30 A dissonância ou contradicáo entre diferentes idéias consistiría entao em urna possível explicaçâo para a tomada de decisöes nao-racional.

Tres consideracöes säo fundamentáis para a análise do conteúdo de quadros cognitivos em política externa. Em primeiro lugar, a especificidade do cenário internacional deve merecer atençâo - como vimos acima, a definicáo de urna cultura internacional é um elemento central da proposta aqui apresentada. Em segundo, o investigador nao pode se limitar a reproduzir conceitos e idéías expresses pelos atores. A classificaçao desses mesmos conceitos e idéias é um passo nesse sentido. A proposta aqui apresentada, contudo, se fundamenta na investigacelo dos processus históricos que geraram as estruturas de conhecimento que formam a cultura internacional de urna coletividade; estas sao concomitantemente as origens e os componentes das imagens.

Finalmente, a análise do conteúdo de imagens nao pode ser orientada pela busca de consistencia interna das mesmas. Nao há dúvida de que urna acomodaçao entre diferentes elementos da imagem deve ser alcançada para que nao haja paralisia do processo decisorio. Contudo, o estudo de componentes e fontes da imagem näo pode pressupor a presença de constrangimentos entre as estruturas de conhecimento que a compöem. A tentaçao de encontrar chaves rnestras do quadro cognitivo de um ator internacional deve ser evitada. Em verdade, as imagens que formam a cultura internacional de urna coletividade, presentes antes do inicio do processo decisorio, näo säo tecidas com precisäo, e a coerêneia interna, em vez de constituir urna de suas características, apresenta-se como um problema permanente. É importante notar que elementos subjetivos influenciam o processo decisorio e o comportamento de atores em diferentes combinaçoes, e que os decisores näo selecionam do seu quadro cognitivo aqueles elementos úteis para a definiçao de políticas, como pressuporia o modelo do ator racional.31

Entre as estruturas de conhecimento que formam a cultura internacional de urna coletividade, podem ser encontrados tres grupos ou très componentes de imagens que se originam, por sua vez, de très fontes distintas: a doutrina, os elementos tradicionais da cultura nacional e aqueles que resultam de interaçao.

Doutrina é um conjunto de crenças sobre atividades no dominio público. Este componente da cultura internacional é caracterizado pela sistematizacáo e hierarquizaçao das idéias, além da presença de algumas crenças ou valores centrais. Doutrinas políticas säo formuladas explícitamente pelo grupos que as adotam e se tornam oficiáis no momento em que estes assumem as rédeas do Estado. Emboraconsistam em um conjunto de idéias sistematizadas, doutrinas políticas podem sofrer modificaçôes em consequêneia de fatores endógenos, como o debate intelectual sobre a interpretaçao de seus principios, ou de fatores exógenos, como dificuldades de adaptaçao à realidade e mudanças nas condiçôes que as geraram.32 O marxismo-leninismo, no período soviético da historia russa, e o islamismo, no caso do Ira pós-revolucionário, säo dois exemplos clássicos.

Outras estruturas de conhecimento encontram sua fonte nas, e säo parte das, trad i çoes de urna naçâo. Estas säo incorporadas por meio de experiencias históricas de longue durée, orientadas para a inserçao de urna naçâo no cenário internacional. Esses elementos do quadro cognitivo näo säo formulados de forma sistematizada, embora possam ter migrado de doutrinas políticas pretéritas. Tradiçao é tudo aquilo que, tendo sido criado pela açao humana, é passado de urna geraçao para a seguinte, por intermedio de eios operacionalizados peía familia, Igreja, sistemas educacional e legal, Estado ou partidos políticos, e armazenado em objetos físicos e ñas memorias individua! e coletiva.33 A investigacáo desse aspecto da cultura internacional se torna particularmente relevante em virtude da consciência histórica que caracteriza o hörnern moderno.34 As idéias sobre a posicao internacional de um país, as quais tendo sido transmitidas do passado para o presente se tornam parte da cultura internacional contemporánea, constituem a segunda fonte e componente da irmagem. O papel da Inglaterra na manutençâo de urna determinada ordern internacional ou o debate entre posiçoes isolacionistas e universalistas nos Estados Unidos sao exemplos elucidativos.

Finalmente, a natureza interativa do sistema internacional deve iluminar o estudo de quadros cognitivos de política externa. Um diálogo entre a dimensäo subjetiva da política externa e a literatura sobre normas e regras internacionais que emerge da perspectiva grotiana das relaçoes internacionais faz-se necessario. Esta última sustenta a presença de regras moráis e legáis no cenário internacional, apesar da ausencia de um soberano comum.35

Urna ponte entre o "ambiente operacional" e o "ambiente psicológico" se constrói na medida em que a interaçâo que ocorre no primeiro é cristalizada na forma de normas no segundo. Assim sendo, as imagens sao tratadas como resultado da intersubjetividade, já que as relaçoes entre atores no sistema internacional sao trazidas para o interior do quadro cognitivo. A norma establecida entre os Estados Unidos e a Uniäo Soviética no decorrer da Guerra Fria, de respeito a esferas de influencia, respectivamente na América Latina e Europa Oriental, exemplifica esse componente da imagem.

As normas, resultantes da interaçâo de longa duraçâo de atores no sistema internacional, sao, assim, incorporadas à cultura internacional de urna coletividade. Normas säo avaliaçoes sobre como um comportamento deveria ser, expectativas coletivas sobre como um comportamento será e reaçôes a um comportamento.36 Estas podem ser explícitas ou tácitas.

6 - Conclusäo

O esquema de análise aquí apresentado permite o estudo dos quadros cognitivos de atores internacionais desvinculados do processo decisorio e constituí urna contribuiçâo para a correcáo do problema gerado pela marginate acáo do estudo da cultura por analistas de política externa.

A proposta sugere que a investigacáo do conteúdo de imagens, parte da cultura internacional de urna nacáo, deve ser baseada na análise das fontes destas. A cultura internacional é formada, assim, por tres diferentes partes: a doutrina oficial, um conjunto sistematizado de crenças formulado e adaptado pelo grupo que detém o poder; os elementos tradicionais da cultura, adquiridos mediante experiencias históricas de longa duracao e normas internaciones ou expectativas coletivas sobre o comportamento international.

Esse quadro teórico permite urna invesîigaçao do conteúdo de imagens que respeite a relativa autonomia da dimensäo cultural, evite que nos tornemos reféns de dados primarios e responda a aigumas das questöes que a crítica à análise de política externa baseada no modelo do ator unitàrio e homogéneo suscitara m .

(Recebido para publicaçâo em abril de 1994)

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Resumo

Análise Cognitiva e Política Externa

Este artigo tern por objetivo analisar a trajetória do estudo de quadros cognitivos e política externa a partir do final da década de 50. Ele enfatiza a influencia do modelo do ator racional sobre essa literatura e a conséquente marginalizacäo da investigacäo da dimensäo cultural. Finalmente, propöe um quadro teorico que incorpora ao estudo da politica externa a análise de doutrinas, normas intemacionais e tradiçôes nacionais enquanto parte da cultura internacional de urna naçao.

Abstract

Foreign Policy and Cognitive Settings

The objective of this article is to analyse the development of the study of cognitive settings and foreign policy since the end of the 1950s. It emphasizes the influence of the rational choice model on the literature and, as a result, the marginalization of the investigation of the cultural dimension of foreign policy. Finnaly, it proposes a theoretical framework that incorporates the study of doctrines, international norms and national traditions, part of the international culture of a nation, to the study of foreign policy.

Résumé

Politique Externe et Analyse Cognitive

Le but de l'auteur de cet article est d'analyser la trajectoire suivie par l'étude des plans cognitifs et de la politique externe à partir de la fin des années 50. Il met en éviden ce l'influence du modèle de l'acteur rationnel sur cette littérature et la marginalisation de la dimension culturelle qui s'en est suivie. Dans la dernière partie de l'article, l'auteur propose un modèle théorique capable d'incorporer l'analyse de doctrines, de normes internationales et de traditions nationales à l'étude de la politique externe. En effet, selon lui, ces éléments fondamentaux sont partie prenante de la culture internationale d'une nation.

Footnote

* Este artigo é uma versäo adaptada de urna discussäo desenvolvida na tese de doutorado 'The Soviet Imate of Latin America: Sources and Images", defendida pela autora na London School of Economics and Political Science, em 1993.

Footnote

NOTAS

1 Para urna revisäo dessa bibliografia, ver Roger Cobb, 'The Belief System Perspective: An Assessment of a Framework", Journal of Politics, vol. 5, n^ 1, fevereiro de 1973; Steve Smith, "Belief Systems and the Study of International Relations", in Richard Little e Steve Smith, eds., Belief Systems & International Relations, Oxford, Basil Blackwell, 1988, pp. 11 -36; O. Holsti, "Foreign Policy Decision-Makers Viewed Psychologically: Cognitive Processes Approaches", in G. Matthew Bonham e Michael Shapiro, Thought and Action in Foreign Policy, Basel & Stuttgart, Birkhauser, 1977, pp. 9-74.

2 Richard Snyder, H. W. Brück e Burton Sapin, Foreign Policy Decision Making: An Approach to the Study of International Politics, Nova lorque, Free Press of Glencoe, 1962.

3 Idem, p. 64.

4 Harold Sprout e Margaret Sprout, "Environmental Factors in the Study of International Politics", Journal of Conflict Resolution, vol. 1, rß- 4, dezembro de 1957, pp. 309-28.

5 Richard Snyder, H. W. Brück e Burton Sapin, 'The Decision Making Approach to the Study of International Politics", in James Rosenau, ed., International Politics and Foreign Policy - A Reader in Research and Theory, Nova lorque, The Free Press, 1969.

6 Joseph Frankel, The Making of Foreign Policy: An Analysis of Decision Making, Oxford, Oxford University Press, 1968, p. 1.

7 Michael Brecher et alii, "A Framework for Research on Foreign Policy Behaviour", Journal of Conflict Resolution, vol. 13, r£ 1, marco de 1969, pp. 75-94. O modelo desenvolvido nesse artigo foi aplicado ao estudo da política externa israelense. Michael Brecher, The Foreign Policy System of Israel Setting Images, Process, New Haven, Yale University Press, 1972.

8 Walter Carlsnaes, Ideology and Foreign Policy- Problems of Comparative Conceptualization, Nova lorque, Basil Blackwell, 1986.

9 Kenneth Boulding, The Image Knowledge in Life and Society, Michigan, University of Michigan Press, 1961.

10 O. Holsti, "The Belieí System and National Images: A Case Study", in James Rosenau, ed., International Politics..., op. cit.

1 1 Para algumas análises do comportamento internacional baseadas em teorías, modelos e conceitos desenvolvidos pela psicologia social, ver H. Keim an, ed., International Behaviour: A Social Psychological Analysis, Nova lorque, Holt, Rinehart and Winston, s/d.

1 2 Robert Jervis, Perceptions and Misperceptions in International Politics, New Jersey, Princeton University Press, 1 976.

1 3 O trabalho de Jervis é baseado no conceito de dissonância cognitiva discutido por Leon Festinger, A Theory of Cognitive Dissonance, Londres, Tavistock Publications, 1959.

14 Robert Jervis, Perceptions and..., op. cit., p. 181.

15 Irving Janis, Groupthink, Boston, Houghton Mifflin Company, 1982.

16 Essa literatura é muito influenciada pelas chamadas teorías de "racionalidade limitada". Estas se concentrarli em analisar os limites da capacidade dos atores para processar informaçôes criadas, por exemplo, pelo acesso restríto e pela complexidade do ambiente. Herbert A. Simon, "Th eories of Bounded Rationality", in Herbert A. Simon, Models of Bounded Raù'onality, Cambridge, Mass., M IT Press, 1 982, pp. 408-1 0.

17 0 meu objetivo näo é discutir a utilidade do modelo de escolha racional, mas mostrar como a influencia deste conformou as literaturas de análise cognitiva e política externa. Para um a discussäo da influencia do modelo na análise de políticas externas e propostas de flexibilizacäo do mesmo, ver Martin Hollis e Steve Smith, Explaining and Understanding International Relations, Oxford, Clarendon Press, 1990.

18 Michael Brecher et alii, "A Framework for...", op. cit., p. 81 .

1 9 Richard Cottam , Foreign Policy Motivation a General Theory and a Case Study, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977.

20 Alfred Shutz, "Common-Sense and Scientific Interpretation of Human Action", in Alfred Shutz, Co//ected Papers, The Hague, Martin us Nujhoff, 1967, vol. 1 , pp. 3-20. Deve-se observar que Shutz se mantém prisioneiro do individualismo metodológico, ja que as relaçôes que constítuem o conhecimento armazenado näo säo concebidas em termos socíoculturais. A proposta elaborada aquí refere-se a imagens de grupos.

21 Essa definiçao incorpora aquela de estruturas de conhecimento de Yaacov Vertzberger. Yaacov Vertzberger, The World in their Minds, Stanford, Stanford University Press, 1990, pp. 156-7.

22 A primeira apresentaçao dessa perspectiva foi feita por Gabriel Almond, em 1956. Gabriel Almond, "Comparative Political Systems", Journal of Politics, vol. 18, r£ 3, agosto de 1956, pp. 391-409. A referencia clàssica é Lucían Pye e Sidney Verba, eds., Political Culture and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1965.

23 O termo na forma utilizada aqui näo deve ser confundido com aquele usado por Hedley Bull, referente a valores comuns à sociedade de Estados. Muito embora, na medida em que valores intemacionais säo incorpo rados pelo quadro cognitivo de grupos nacionais, estes passem a fazer parte de sua cultura internacional. Hedley Bull, The Anarchical Society, Londres, MacMillan, 1977, pp. 316-7.

24 Por exemplo, Ken Booth, Strategy andEthnocentrism, Londres, Croom Helm, 1979; Philip M. Burgess, Elite Images and Foreign Policy Outcomes: A Study of Norway, Ohio, The Ohio State University Press, 1967.

25 Kenneth Boulding, The Image Knowledge..., op. cit.; e Kenneth Boulding, "National Images and International Systems", Journal of Conflict Resolution, vol. 3, 1959. Diversos autores foram influenciados pelotrabalho de Boulding, como Michael Brecher e Joseph Frankel, mas se afastaram de um estudo em que o conceito de imagens fosse o foco da análise.

26 R. Holsti, "Content Analysis", in G. Lindzey e Elliot Aronson, The Handbook of Social Psychology, Nova lorque, Random House, 1985.

27 R. Axelrod, 'The Cognitive Mapping Approach to Decision Making", in R. Axelrod, ed., Structure of Decision: The Cognitive Maps of Political Elites, Princeton, Princeton University Press, 1976; A. George, 'The Operational Code", in L. S. Falkowski, ed., Psychological Models in International Politics, Boulder, Westview Press, 1979.

28 Milton Rokeach, Beliefs, Attitudes and Values: A Theory of Organization and Change, Säo Francisco, Jossey Bass, 1972, pp. 113, 124.

29 G . Matthew Bon ham e Michael Shapiro, Thought and Action..., op. cit.

30 Dois autores que tiveram influencia sobre os estudos de quadros cognitivos e política externa discutem essa questäo: Philip Converse, 'The Nature of Belief Systems in Mass Publics", in David E. Apter, ed., Ideology and Discontent, Nova lorque, The Free Press, 1964, pp. 206-61 ; e Milton Rokeach, Beliefs Attitudes and..., op. cit.

31 Esse aspecto do modelo do ator racional é analisado por Barry Hyndess, Choice, Rationality and Social Theory, Londres, Unwin Hyman, 1988.

32 O conceito de ideologia é evitado na definiçao desse componente de imagens devido ao uso yalorativo do mesmo e das suas implîcaçoes, seja no ámbito do debate ciencia/ideología, seja no contexto da polaridade ideologia/interesses. A definiçao empregada nessa proposta é congruente com aquela de Edward Shills. Edward Shills, 'The Concept and Functions of Ideology", International Encyclopedia of the Social Sciences, vol. 7, 1988, p. 66.

33 Edward Shills, Tradition, Londres, Faber & Faber, 1981.

34 Hans-Georg Gadamer, 'The Problem of Historical Consciousness", in Paul Rabinow e William M. Sullivan, eds., Interpretive Social Science: A Second Look, Berkeley, University of California Press, 1 987, pp. 82-140.

35 A escola inglesa e a teoria de regimes contêm propostas para o estudo de principios, valores, regras e instituiçôes comuns aos atores intemacionais. Enquanto a escola inglesa procura compreender a existencia de ordern no sistema internacional, a teoria de regimes concentra-se em entender as causas da cooperaçâo internacional. A utilizaçâo da teoria dos jogos e a perspectiva antiestatista de John Burton também contribuem para a discussâo do papel das normas no sistema internacional. Por exemplo, Griederich V. Kratochwil, International Order and Foreign Policy: A Theoretical Sketch of Post-War International Politics, Boulder, Westview Press, 1978; e John Burton, Worid Society, Cambridge, Cambridge University Press, 1972.

38 Jack Gibbs, "Norms the Problem of Definition and Classification", The American Journal of Sociology, vol. 7, n^ 5, marco de 1965; e Jack Gibbs, "Norms", International Encyclopedia of Social Science, vol. 11, 1988, pp. 204-212.